Федеральная антимонопольная служба направила своим территориальным органам разъяснения по вопросу применения закона «О защите конкуренции» в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (письмо от 11.08.2021 №ВК/67016/21). Они содержат указания на возможные нарушения региональным оператором законодательства о защите конкуренции.
Учитывая, что региональный оператор является лицом, оказывающим решающее влияние на общие условия рынка услуг по обращению с ТКО и (или) способным устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, или затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам, к нему могут применяться меры антимонопольного реагирования.
Само по себе включение региональным оператором в договор условий, которые не предусмотрены Типовым договором, но относятся к целям и предмету договора, и по которым стороны достигли согласия, не является нарушением антимонопольного законодательства.
Оценка действий регионального оператора по включению условий договора, не предусмотренных Типовым договором, на предмет наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства осуществляется с учетом всех обстоятельств, установленных антимонопольным органом в каждом конкретном случае.
Действия оператора, выразившиеся в несоблюдении при заключении договора формы Типового договора (например, исключение или изменение существенных условий договора), могут содержать признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции).
ФАС России обращает внимание: пунктом 3 Правил № 1156 установлено, что накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО осуществляются с учетом экологического законодательства РФ и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Предусмотрено, что осуществление накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО должно быть безопасным для населения и окружающей среды.
Законодательство РФ в сфере обращения TKO устанавливает императивные требования для регионального оператора, как лица, осуществляющего деятельность по обращению с TKO, в части соблюдения санитарно-эпидемиологических норм.
Периодичность вывоза TKO региональным оператором должна соответствовать срокам временного накопления несортированных TKO, установленным санитарными правилами и нормами.
Такая позиция также поддерживается судебной практикой, в частности, аналогичные выводы были указаны судами в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19.06.2019 № 1‑AПA19‑5, постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24.12.2020 по делу № A21-8180/2019, постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 17.12.2019 по делу № A65-7546/2019, постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.09.2020 по делу № А63 – 10417/2019.
В этих решениях суды отмечают императивный характер положений, санитарных правил и норм, соблюдение которых является обязательным для регионального оператора в части периодичности вывоза TKO.
Следовательно, включение в договор положений об уточнении сроков в соответствии с санитарными нормами и правилами не противоречит положениям Закона № 89-ФЗ, Правилам №1156.
Порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с TKO регламентирован Правилами № 1156.
У собственника TKO при несогласии с представленным проектом договора есть право на направление мотивированного отказа от подписания направленного ему проекта договора.
Действия регионального оператора по созданию условий, при которых у потребителя нет возможности предоставить мотивированные возражения по тексту проекта договора, а также прекращение мероприятий по урегулированию разногласий по проекту договора (неработающий сайт, закрытый офис, неполучение заказных писем), могут содержать признаки нарушения пункта 5 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции.
ФАС России отмечает, что при заключении договора на оказание услуг по обращению с TKO стороны должны руководствоваться Правилами № 1156.
В соответствии с пунктом 15 Типового договора стороны договора обязаны выбрать способ осуществления коммерческого учета TKO в соответствии с Правилами № 505.
Порядок коммерческого учета объема и (или) массы — TKO регламентирован Правилами коммерческого учета объема и (или) массы TKO, утвержденными постановлением Правительства РФ от 03.06.2016 № 505.
Пунктом 5 Правил № 505 установлено, что коммерческий учет TKO осуществляется:
а) расчетным путем исходя из:
- нормативов накопления TKO, выраженных в количественных показателях объема;
- количества и объема контейнеров для накопления TKO, установленных в местах накопления TKO;
6) исходя из массы TKO, определенной с использованием средств измерения.
Пунктом 6 Правил № 505 установлено, что для расчетов с собственниками TKO коммерческий учет TKO осуществляется в соответствии с подпунктом «а» пункта 5 Правил № 505.
Осуществление расчетов в соответствии с подпунктом «6» пункта 5 Правил № 505 производится только с операторами по обращению с TKO, владеющими на праве собственности или на другом законном основании соответствующими объектами (владельцы объектов) (пункт 9 Правил № 505).
Согласно пункту 8 Правил № 505 при раздельном накоплении TKO в целях осуществления расчетов по договорам в области обращения с TKO коммерческий учет TKO осуществляется в соответствии с абзацем третьим подпункта «а» пункта 5 Правил № 505.
Поскольку коммерческий учет TKO осуществляется расчетным путем исходя из нормативов накопления TKO либо из количества и объема контейнеров для накопления TKO, и при этом законодательством не предусмотрена обязанность регионального оператора и собственника TKO производить учет объема и (или) массы TKO только способом исходя из нормативов накопления TKO, то региональный оператор и собственник TKO вправе выбрать любой способ коммерческого учета подпункта «а» пункта 5 Правил № 505.
Таким образом, ограничение по способу коммерческого учета TKO, предусмотренное пунктом 8 Правил № 505, установлено только для ситуации, когда применяется система раздельного сбора TKO.
В случае отсутствия раздельного накопления TKO на территории регионального оператора для осуществления расчетов по договорам в области обращения с TKO коммерческий учет TKO осуществляется расчетным путем исходя из фактического количества и объема контейнеров для накопления TKO либо в соответствии с установленными нормативами накопления TKO.
Других ограничений на применение одного из способов коммерческого учета подпункта «а» пункта 5 Правил № 505 правила не содержат.
Сторонами может быть выбран предусмотренный подпунктом «а» пункта 5 Правил № 505 способ коммерческого учета, а именно по количеству и объему контейнеров для накопления TKO, установленных в местах накопления TKO, в случае если контейнеры потребителя и места (площадки) накопления TKO соответствуют нормам действующего экологического законодательства и внесены в реестр мест (площадок) накопления TKO.
В решении Верховного суда РФ от 07.02.2021 № АКПИ20 – 956 указано, что отсутствие в регионе организованного раздельного накопления TKO позволяет собственнику TKO осуществлять коммерческий учет TKO в соответствии с подпунктом «а» пункта 5 Правил № 505 одним из альтернативных способов расчета.
Также при достижении сторонами соглашения об осуществлении коммерческого учета объемов TKO исходя из количества и объема контейнеров, установленных в местах накопления TKO, суды в отсутствие организованного раздельного сбора накопления отходов считают возможным предусмотреть в договоре такой способ коммерческого учета, согласованный сторонами по договору.
Положения в части коммерческого учета TKO применительно к собственникам и пользователям жилых помещений уточняются в Правилах предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений № 354.
Согласно пункту 148(30) Правил №354 в отношении потребителей в жилых помещениях (жилой дом, квартира) коммерческий учет TKO осуществляется расчетным путем исходя из нормативов накопления TKO, а в случае если введено раздельное накопление сортированных TKO — расчетным путем исходя из количества и объема контейнеров для накопления TKO, установленных в местах накопления TKO.
Таким образом, для потребителей в жилых помещениях (жилой дом, квартира) наличие системы раздельного сбора является обязательным требованием для расчета «по факту» (исходя из количества и объема контейнеров).
В отношении других потребителей коммерческий учет TKO производится способом, определенным сторонами в договоре по обращению с TKO, в соответствии с Правилами № 1156.
В случае несогласия собственника TKO с предлагаемым региональным оператором способом коммерческого учета TKO, собственник TKO в соответствии с Правилами № 1156 вправе направить мотивированный отказ от подписания проекта договора и предложить изменения в проект договора в части порядка осуществления другого способа применения учета объема и (или) массы TKO.
Действия оператора, выразившиеся в навязывании невыгодных условий потребителю (например, в навязывании невыгодного для потребителя способа коммерческого учета TKO), могут содержать в себе признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции).
Пунктом 1 раздела 1 Типового договора на оказание услуг по обращению с TKO региональный оператор обязуется принимать TKO в объеме и в месте, которые определены в типовом договоре, и обеспечивать их транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством РФ, а потребитель обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.
В соответствии с пунктом 13(1) Правил № 1156 региональный оператор ежегодно, не позднее 25 декабря года, предшествующего году фактического размещения контейнеров и бункеров, направляет в орган местного самоуправления, уполномоченный на ведение реестра мест (площадок) накопления TKO, сведения о количестве планируемых к размещению контейнеров и бункеров с указанием их объема и о местах (площадках) накопления TKO, на которых планируется разместить такие контейнеры и бункеры.
Пунктом 3 раздела 1 Типового договора в договоре указывается нужный способ складирования TKO – мусоропроводы и мусороприемные камеры, в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках, в пакеты или другие емкости (указываются какие), предоставленные региональным оператором.
Пунктом 10 Правил № 1156 установлено, что в соответствии с договором на оказание услуг по обращению с TKO в местах (площадках) накопления TKO складирование TKO осуществляется потребителями следующими способами:
а) в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы);
6) в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках;
в) в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором.
При этом потребитель обязан осуществлять складирование TKO в местах накопления TKO, определенных договором на оказание услуг по обращению с TKO, в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами и обеспечивать складирование TKO в контейнеры или другие места в соответствии с приложением к типовому договору.
Законодательством в сфере обращения с TKO не предусмотрено случаев, при наступлении которых региональный оператор вправе прекратить предоставление услуги по обращению с TKO. Если договор на оказание услуг по обращению с TKO не расторгнут и не признан судом недействительным, региональный оператор обязан продолжать оказывать соответствующую услугу потребителям. Например, наличие задолженности у потребителя или оспаривание региональным оператором в судебном порядке нормативов накопления TKO не может рассматриваться как основание для прекращения вывоза TKO при наличии действующего договора.
Действия регионального оператора, занимающего доминирующее положение на соответствующем товарном рынке, выразившееся в неправомерном прекращении услуги по обращению с TKO, должны рассматриваться антимонопольными органами на предмет нарушения Закона о защите конкуренции.