Верховный Суд РФ опубликовал Обзор судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13 декабря 2023 г.). В нем собраны позиции по различным вопросам, в том числе про привлечение к административной ответственности за нарушения законодательства в сфере обращения с ТКО. Приводим их в этом материале вместе с примерами, которые суд указывает как обоснование своей позиции.
Позиция Верховного Суда РФ:
Действия (бездействие) лица, осуществляющего сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию или обезвреживание ТКО, с нарушением санитарно-эпидемиологических требований (санитарных норм и правил) подлежат квалификации по соответствующей ч. ст. 6.35 КоАП РФ, если они совершены (выявлены) после вступления в силу Федерального закона от 17 июня 2019 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях».
Постановлением должностного лица надзорного органа должностное лицо общества привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 6.35 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде административного штрафа.
Решением судьи постановление отменено.
Судья вышестоящего суда, проверив правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела, указал:
- В ходе проверки при осмотре территории, на которой осуществляло деятельность лицо, установлены факты нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, в частности, имело место хранение отходов (металлического лома, автомобильных покрышек, строительного и бытового мусора) навалом непосредственно на открытом грунте, поверхность площадок не имела искусственного водонепроницаемого и химически стойкого покрытия, площадки не были защищены от воздействия атмосферных осадков, по их периметру не предусмотрена обваловка и обособленная сеть ливнестоков с автономными очистными сооружениями. Эти обстоятельства зафиксированы в акте проверки от 10 июня 2019 г.
- В силу ст. 8.2 КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 226-ФЗ) административным правонарушением признавалось несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами.
- Федеральным законом от 17 июня 2019 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях» осуществлена дифференциация составов административных правонарушений при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой и иными опасными веществами. Статья 8.2 КоАП РФ изложена в иной редакции, и названный кодекс дополнен новыми нормами, в частности статьями 6.35, 8.2.1, 8.2.2, 8.2.3, которые устанавливают административную ответственность за несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, а также за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды.
Таким образом, административная ответственность за несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований к сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации или обезвреживанию отходов производства и потребления, предусмотренная соответствующей частью ст. 6.35 КоАП РФ, введена законом с 17 июня 2019 г., а до введения в действие указанной нормы административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, предусматривалась статьей 8.2 КоАП РФ.
Приняв во внимание положения ст. 1.7 КоАП РФ о действии законодательства об административных правонарушениях во времени, в силу которых лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения, и обратную силу имеет лишь закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, судья верно указал на то, что бездействие должностного лица не подлежит квалификации по статье 6.35 КоАП РФ.
Позиция Верховного Суда РФ:
При выявлении несанкционированного размещения (складирования) на находящемся в муниципальной собственности земельном участке ТКО, собственник которых не установлен, лицо, в обязанности которого входит проведение мероприятий по защите земель такого участка, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления, подлежит привлечению к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ.
Постановлением должностного лица, оставленным без изменения решением судьи и решением судьи вышестоящего суда, администрация муниципального района привлечена к административной ответственности, предусмотренной частью 2 ст. 8.7 КоАП РФ.
Не согласившись с состоявшимися по делу об административном правонарушении постановлением и судебными актами по жалобам, глава администрации муниципального района обжаловал их в кассационный суд, приводя доводы об отсутствии в действиях администрации состава вменяемого административного правонарушения, в связи с чем просил обжалуемые по делу акты отменить.
Судья кассационного суда оставил обжалуемые акты без изменения, а жалобу – без удовлетворения:
- Основанием для возбуждения прокурором в отношении администрации муниципального района дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 ст. 8.7 КоАП РФ, послужили результаты проверки исполнения требований законодательства в сфере охраны окружающей среды на территории соответствующего района, согласно которым на территории земельного участка категории земель сельскохозяйственного назначения обнаружена свалка ТКО площадью 2,5 га, на которой в том числе такие отходы сжигались.
- Частью 2 ст. 8.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.
- Статьей 42 Земельного кодекса предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
- Земельным кодексом закреплено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подп. 2 п. 2 ст. 13).
- Земельный участок, где выявлена несанкционированная свалка, находится в муниципальной собственности, в границах муниципального района.
- При этом администрация муниципального района, обязанная как собственник земельного участка принять меры по защите земель от загрязнения отходами и захламления, не предприняла действий, направленных на организацию сбора и вывоза отходов с участка, в том числе не приняла мер по обеспечению финансирования таких действий.
В связи с этим должностное лицо правомерно пришло к выводу о наличии в бездействии администрации муниципального района состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 ст. 8.7 КоАП РФ.
Довод администрации муниципального района о том, что в его обязанности не входит ликвидация несанкционированных свалок, признан несостоятельным, поскольку противоречит положениям статей 13 и 42 Земельного кодекса в части определения обязанностей собственников земельных участков.
Позиция Верховного Суда РФ:
Отсутствие у собственника ТКО подписанного им с региональным оператором договора на оказание услуг по обращению с ТКО не является безусловным основанием для привлечения этого лица к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.2 КоАП РФ.
Постановлением судьи собственник ТКО признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 8.2 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 данной статьи и статьей 8.2.3 КоАП РФ, и подвергнут наказанию в виде административного штрафа.
Судья исходил из того, что согласно собранным по делу доказательствам собственник ТКО не направлял заявку потребителя региональному оператору, то есть не предпринимал действий, направленных на заключение договора на оказание услуг по обращению с ТКО при осуществлении деятельности по адресу, где накапливались отходы от его деятельности, чем нарушил требования законодательства в области обращения с отходами производства и потребления и, соответственно, совершил административное правонарушение, предусмотренное частью 1 ст. 8.2 КоАП РФ.
С названными судебными актами собственник ТКО не согласился, обратившись в вышестоящий суд с жалобой. Рассмотрев жалобу, судья вышестоящего суда указал:
- Согласно статье 1 Закона об отходах отходами производства и потребления признаются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с законом; под обращением с отходами понимается деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.
- Согласно п. 2 ст. 11 и п. 4 ст. 24 названного федерального закона юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами; собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления.
- В соответствии с Правилами обращения с ТКО № 1156 основанием для заключения договора на оказание услуг по обращению с ТКО является заявка потребителя или его законного представителя в письменной форме на заключение такого договора, подписанная потребителем или лицом, действующим от имени потребителя на основании доверенности, либо предложение регоператора о заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО (п. 8(4); в течение 15 дней со дня размещения региональным оператором предложения о заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО потребитель направляет региональному оператору заявку потребителя и необходимые документы (абзац третий п. 8(17).
- Как следует из пунктов 8(12), 8(15), 8(17) Правил № 1156, в случае если потребитель не направил региональному оператору заявку потребителя или договор на оказание услуг по обращению с ТКО не подписан потребителем без предоставления мотивированного отказа от подписания договора с приложением к нему предложений о внесении изменений в проект договора либо не подписан ввиду неурегулирования разногласий по проекту договора между региональным оператором и потребителем либо ввиду того, что региональный оператор не направил проект договора потребителю с учетом урегулированных разногласий в установленный срок, договор считается заключенным на условиях типового договора.
- До дня заключения договора услуга по обращению с ТКО оказывается региональным оператором в соответствии с условиями типового договора и соглашением и подлежит оплате потребителем по цене, равной утвержденному в установленном порядке единому тарифу на услугу регоператора, с последующим перерасчетом в первый со дня заключения договора расчетный период исходя из цены заключенного договора на оказание услуг по обращению с ТКО (п. 8(18) Правил № 1156).
Таким образом, поскольку потребитель заявку региональному оператору на заключение договора на оказание услуг по обращению с ТКО не направлял, то между ним и региональным оператором считается заключенным договор на оказание услуг по обращению с ТКО на условиях типового договора, соответствующие услуги по обращению с ТКО оказываются региональным оператором. Следовательно, нарушений требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления индивидуальным предпринимателем, образующих объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 8.2 КоАП РФ, допущено не было.
На основании этого судья вышестоящего суда отменил постановление судьи по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 ст. 8.2 КоАП РФ, и прекратил производство по делу ввиду отсутствия состава административного правонарушения.
Позиция Верховного Суда РФ:
Размещение ТКО на земельном участке, имеющем вид разрешенного использования, отличный от вида «специальная деятельность», образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Постановлением должностного лица собственник земельного участка признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Лицо обжаловало постановление в суд, полагая, что состав вмененного правонарушения в его действиях отсутствует.
Частью 1 ст. 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 21 и 3 этой статьи.
Основанием привлечения лица к административной ответственности послужило установление факта использования принадлежащего ему земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования.
Лицо предоставило принадлежащий ему на праве собственности земельный участок в аренду, арендатор разместил на нем отходы производства и потребления. При этом такое использование земельного участка арендатором произошло с разрешения арендодателя, сознательно согласившегося на такое использование принадлежащего ему на праве собственности земельного участка путем подписания договора с указанием в нем цели аренды земельного участка.
Однако участок относится к землям населенных пунктов, вид разрешенного использования – легкая промышленность (размещение объектов капитального строительства, предназначенных для производства продукции легкой промышленности). Правила землепользования и застройки муниципального образования и градостроительный регламент земельного участка также не предусматривают возможность использования участка для размещения и хранения на нем отходов производства и потребления.
С учетом этого судья пришел к выводу об использовании земельного участка с нарушением разрешенного вида его использования по вине его собственника и, соответственно, о наличии в действиях лица состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 8.8 КоАП РФ, оставив постановление должностного лица без изменения, а жалобу лица – без удовлетворения.
Позиция Верховного Суда РФ:
Несвоевременное предоставление потребителю платежных документов на оплату коммунальных услуг по обращению с ТКО образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 14.4 КоАП РФ, а не статьей 7.23 названного кодекса.
Региональный оператор обратился в суд с заявлением о признании незаконным постановления административного органа о привлечении его к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ за ненаправление потребителю платежных документов на оплату услуги по обращению с ТКО за отчетный период.
По мнению заявителя, ему вменяется нарушение обязательных требований при предоставлении коммунальной услуги, которое подлежит квалификации по статье 7.23 КоАП РФ. Региональный оператор полагает, что статья 7.23 КоАП РФ в этом случае является специальной нормой по отношению к ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, в удовлетворении требований регоператора отказано.
Суд кассационной инстанции оставил принятые судебные акты без изменения:
- Правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена статьями 7.23 и 14.4 КоАП РФ, посягают на нетождественные объекты административно-правовой охраны и представляют собой неисполнение требований различных нормативных правовых актов. Полномочиями по рассмотрению дел о таких правонарушениях наделены разные органы: дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.23 КоАП РФ, рассматривают органы государственной жилищной инспекции, а дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.4 КоАП РФ, – органы Роспотребнадзора.
- Заявитель оказывает возмездные услуги по предоставлению коммунальных услуг жителям МКД.
- Статьей 7.23 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами. Объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного этой нормой, выражается в нарушении нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами. Однако описания таких нарушений протокол и оспариваемое постановление административного органа не содержат.
- В рассматриваемом случае региональным оператором нарушены правила оказания коммунальных услуг, а именно порядок организации направления платежных документов потребителям, установленный Правилами № 354 (п. 67), что образует состав правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 14.4 КоАП РФ.
Таким образом, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленного региональным оператором требования и оставили в силе постановление административного органа.