Верховный Суд РФ опубликовал Обзор судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13 декабря 2023 г.). В нем собраны позиции по различным вопросам, в том числе про оспаривание представлений и предписаний контролирующих и надзорных органов. Приводим их в этом материале вместе с примерами, которые суд указывает как обоснование своей позиции.
Позиция Верховного Суда РФ:
Внесение прокурором органу местного самоуправления представления о принятии мер к прекращению нарушения законодательства в сфере защиты окружающей среды, в том числе посредством получения финансирования в целях ликвидации несанкционированной свалки признается законным в случае установления факта уклонения органа местного самоуправления от обязанности по ликвидации несанкционированной свалки.
По результатам прокурорской проверки соблюдения земельного и природоохранного законодательства администрации муниципального района внесено представление о незамедлительном принятии мер по устранению выявленных нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих, а также о рассмотрении вопроса об ответственности виновных лиц. Обнаруженное нарушение состояло в том числе в размещении несанкционированной свалки ТКО на территории муниципального района.
Обжалуя представление прокурора в суд, администрация муниципального района ссылалась на отсутствие возможности по организации ликвидации спорной свалки ТКО.
Суды трех инстанций, отказывая в удовлетворении заявленного требования, пришли к выводам о соответствии оспариваемого представления законодательству и об отсутствии нарушений прав и законных интересов администрации муниципального района в сфере экономической деятельности:
- На территории муниципального образования установлено наличие несанкционированной свалки отходов. По результатам проверки зафиксировано, что свалка образовалась вследствие невыполнения органом местного самоуправления обязанности по организации соответствующего места накопления отходов.
- От имени РФ прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняет иные функции в соответствии со статьей 1 Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202‑I «О прокуратуре РФ».
- Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами местного самоуправления, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений согласно статье 22 указанного закона.
- Судами установлено, что рассматриваемое представление прокурора внесено администрации муниципального района в связи с выявлением нарушений в сфере законодательства об охране окружающей среды, об отходах производства и потребления на территории муниципального района.
- В п. 1 ст. 13 Закона № 89-ФЗ предусмотрено, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
- В силу п. 14 ч. 1 ст. 15 Закона № 131 ‑ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов.
При этом установлено, что у администрации муниципального района есть правовая возможность претендовать на выделение субсидии для ликвидации места несанкционированного размещения отходов. Вместе с тем администрация муниципального района не принимает меры, направленные на участие в отборе муниципальных образований региона для предоставления соответствующих субсидий местным бюджетам.
С учетом всего этого суды признали обоснованным представление прокурора, требующего от органа местного самоуправления принятия организационных мер по обеспечению его участия в отборе муниципальных образований для получения субсидии в целях ликвидации несанкционированной свалки отходов.
Позиция Верховного Суда РФ:
Антимонопольный орган вправе выдавать предписания региональному оператору, которым допущено злоупотребление доминирующим положением на рынке, приводящее к ущемлению прав и законных интересов собственников ТКО при оказании услуг по вывозу отходов.
Региональный оператор обратился в суд с заявлением к антимонопольному органу о признании недействительными решения о нарушении им п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции и предписания о прекращении региональным оператором нарушения антимонопольного законодательства за навязывание обществу невыгодных условий при заключении договора по обращению с ТКО, выразившихся в учете объема и (или) массы отходов расчетным путем исходя из норматива накопления отходов, а не исходя из количества и объема контейнеров для накопления ТКО.
По мнению регоператора, недостижение соглашения по условиям договора не может рассматриваться как действие по ущемлению прав общества, следовательно, антимонопольный орган вышел за пределы предоставленных ему полномочий и фактически рассмотрел гражданско-правовой спор между региональным оператором и потребителем.
Суды отказали в иске:
- В силу положений пунктов 1 и 4 ст. 24.6, п. 4 ст. 24.7 Закона об отходах производства и потребления юридическому лицу, которому в порядке конкурсного отбора присвоен статус регоператора, определяется зона его деятельности. В пределах своей зоны деятельности региональный оператор вправе осуществлять сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение ТКО, а собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание соответствующих услуг с региональным оператором.
- С учетом таких особенностей правового статуса регоператора его экономическое положение на рынке оказания услуг по вывозу ТКО, как правило, является доминирующим по смыслу ч. 1 ст. 5 Закона о защите конкуренции. Доминирующее положение общества подтверждено результатами анализа состояния конкуренции на рынке, проведенного антимонопольным органом, выводы которого не опровергнуты обществом.
- Согласно ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей.
- Злоупотреблением доминирующим положением может быть признано использование хозяйствующим субъектом своего положения на рынке для установления невыгодных условий договора или условий, не относящихся к предмету договора (п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции).
- Исходя из взаимосвязанных положений п. 2 ст. 22, пунктов 2 – 31 ч. 1 ст. 23 и ч. 4 ст. 41 Закона о защите конкуренции, к полномочиям антимонопольных органов относится выдача хозяйствующим субъектам и иным лицам предписаний, направленных на прекращение соответствующих нарушений, устранение их последствий, включая восстановление положения, существовавшего до нарушения.
- В частности, антимонопольный орган вправе выдавать предписания хозяйствующим субъектам о заключении между ними договоров, об изменении условий заключенных между ними договоров или об их расторжении в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство (подп. «и» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции).
Оценив конкретные обстоятельства, поведение регоператора и экономические последствия этого поведения для потребителя услуг по вывозу ТКО, антимонопольный орган признал действия регоператора злоупотреблением доминирующим положением, ущемляющим права потребителя и выдал оспариваемое предписание в целях пресечения указанной деятельности.
Таким образом, на основании подп. «и» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции в сложившейся ситуации антимонопольный орган действовал в рамках своих полномочий и был вправе выдать предписание, в котором указал на необходимость региональному оператору привести условия заключенного с собственником ТКО договора в соответствие с решением, принятым по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Позиция Верховного Суда РФ:
К полномочиям органа государственного жилищного надзора относится проверка соблюдения региональным оператором обязательных требований к предоставлению коммунальной услуги по обращению с ТКО, включая определение соответствия размера платы установленным тарифам.
В ходе проверки орган государственного жилищного надзора установил, что региональный оператор начислил плату собственнику садового участка за обращение с ТКО, определяя объем ТКО с применением норматива накопления ТКО для индивидуальных жилых домов, утвержденного постановлением администрации города. При этом жилой дом на садовом участке не зарегистрирован.
Орган государственного жилищного надзора пришел к выводу, что на земельном участке расположен садовый дом, поэтому основания для начисления платы собственнику участка с применением норматива накопления ТКО для индивидуальных жилых домов у регоператора отсутствовали.
Такие обстоятельства явились основанием для вынесения предписания, в соответствии с которым орган государственного жилищного надзора потребовал от регоператора исключить начисление платы за обращение с ТКО в расчетные периоды, когда объем накопления ТКО определялся исходя из норматива, утвержденного для индивидуальных жилых домов.
Не согласившись с вынесенным предписанием, региональный оператор обратился в суд с заявлением о признании его незаконным.
Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда, исходя из того, что орган государственного жилищного надзора выдал оспариваемое предписание за рамками имеющихся полномочий. При этом суд пришел к выводу, что в пределах осуществления государственного жилищного надзора не предусматривается проверка законности начисления платы за обращение с ТКО в отношении объектов, не относящихся к жилищному фонду.
Суд кассационной инстанции отменил постановление апелляционного суда и оставил в силе решение суда первой инстанции: в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 20 ЖК РФ и подпунктами «г» и «ж» п. 7 Требований к организации и осуществлению регионального государственного жилищного надзора предметом надзора является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных жилищным законодательством, в том числе требований к предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов; правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов.
Таким образом, орган государственного жилищного надзора правомочен проверять соблюдение региональным оператором обязательных требований к предоставлению коммунальной услуги по обращению с ТКО, включая определение размера платы за такую услугу, а выводы суда апелляционной инстанции не соответствуют закону.
Позиция Верховного Суда РФ:
Предписание органа регионального государственного жилищного надзора региональному оператору об обязании произвести перерасчет платы за услуги по вывозу ТКО является законным, если доказано, что услуги по вывозу ТКО не оказывались.
Орган регионального государственного жилищного надзора по результатам внеплановой документарной проверки выдал региональному оператору предписание об обязании принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства об обращении с ТКО и произвести перерасчет начисленной и выставленной платы за коммунальные услуги по обращению с ТКО за период с июня 2019 г. по февраль 2020 г.
Анализ платежных документов по жилым домам, произведенный в рамках проверки, показал, что региональным оператором выставлена плата за коммунальную услугу по обращению с ТКО с июня 2019 г. по февраль 2020 г., при этом региональным оператором не представлено доказательств оказания услуги по обращению с ТКО в необходимых для потребителя объемах и надлежащего качества (установленной периодичности).
Выявлено, что график вывоза ТКО, размещенный на официальном сайте регоператора, не содержит информацию о вывозе ТКО по адресам расположения жилых домов. Отсутствуют документы, подтверждающие своевременный вывоз ТКО в рассматриваемый период, а именно: представленные в адрес органа жилищного надзора электронные маршрутные журналы содержат сведения о движении спецавтотранспорта, которые не подтверждены сведениями спутниковой навигации ГЛОНАСС. На основании этого органом жилищного надзора в отношении регоператора выдано предписание.
Суды отказали в иске:
- В силу п. 1 ст. 13.4 Закона об отходах накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства РФ.
- Согласно п. 9 Правил обращения с ТКО потребители осуществляют складирование ТКО в местах (площадках) их накопления, определенных договором на оказание услуг по обращению с ТКО, в соответствии со схемой обращения с отходами.
- В силу подп. «а» п. 31 Правил № 354 исполнитель обязан предоставлять потребителю коммунальные услуги в необходимых для него объемах и надлежащего качества в соответствии с требованиями законодательства РФ, Правилами и договором, содержащим положения о предоставлении коммунальных услуг.
- Органом жилищного надзора установлено, что по информации администрации города контейнерные площадки и контейнеры на придомовых территориях жилых домов района отсутствовали в период до февраля 2020 г. Согласно данным территориальной схемы, ближайшие контейнерные площадки для жителей домов находились около многоквартирных домов города. Сбор мусора по жилым домам бестарным способом с администрацией города региональным оператором не согласовывался.
Вместе с тем из материалов дела (акта проверки) не усматривается, что для потребителей, проживающих в индивидуальных жилых домах, определены конкретные для каждого дома места накопления отходов около многоквартирных домов, а также не представлены доказательства использования ими площадок для мусора МКД.
Учитывая, что в материалы дела не представлено доказательств фактического оказания услуги по вывозу ТКО от контейнерных площадок на территории многоквартирных домов, ближайших для жителей домов, в то время как плата за эту услугу потребителям начислялась, суды обоснованно признали, что у регоператора отсутствовали основания для начисления платы за неоказанную услугу, в связи с чем не усмотрели оснований для признания незаконным оспариваемого предписания.
Позиция Верховного Суда РФ:
При проверке законности предписания суд проверяет правильность выводов контрольного (надзорного) органа, оценивая деятельность контролируемого лица на соответствие действующему нормативно-правовому регулированию в установленной сфере, не ограничиваясь проверкой наличия у такого лица разрешительной документации на осуществление спорной деятельности.
Росприроднадзором проведена внеплановая документарная проверка общества, осуществляющего рекультивацию земель с захоронением ТКО, по результатам которой выявлено нарушение обязательных требований в сфере охраны окружающей среды (в частности, пунктов 5 и 10 ст. 12 Закона № 89-ФЗ, п. 1 ст. 51 Закона № 7‑ФЗ, ст. 42 ЗК РФ, ст. 27 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»), о чем составлен акт и выдано предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований.
В предписании отмечалось, что при размещении обществом отходов на эксплуатируемом объекте осуществляется негативное воздействие на почву, которое может повлечь изменение качества окружающей среды, а также превышение мышьяка в почве свидетельствует о небезопасности для окружающей среды условий и способа размещения отходов.
Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, признавая предписание недействительным, приняли во внимание, что общество осуществляет деятельность по рекультивации земель с захоронением ТКО в отработанном карьере в границах населенного пункта при наличии лицензии и договора аренды земельного участка с целевым назначением земельного участка – для использования в целях рекультивации полигона по захоронению промышленных и бытовых отходов, а также что положительное заключение государственной экологической экспертизы на реализацию обществом этого проекта было получено обществом в 1999 г.
Судебная коллегия Верховного Суда РФ отменила состоявшиеся по делу судебные акты и направила дело на новое рассмотрение:
- Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Закон об отходах.
- В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона № 89-ФЗ запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов. При этом Закон об отходах не содержит каких-либо исключений для действия такого запрета, допуская только нахождение и эксплуатацию ранее созданных объектов размещения отходов до 1 января 2025 г. в муниципальных образованиях, включенных в состав территории города федерального значения Москвы в результате изменения его границ (статья 29.1).
- П. 10 ст. 12 Закона № 89-ФЗ запрещается применение ТКО для рекультивации земель и карьеров.
- Судами установлено, что эксплуатируемый обществом объект рекультивации земель с захоронением ТКО в отработанном карьере расположен на земельном участке в границах города.
- Признавая пункт предписания недействительным полностью в связи с недоказанностью превышения мышьяка в почве, суды не учли, что в числе выявленных нарушений в этом пункте также были обозначены нарушения положений пунктов 5 и 10 ст. 12 Закона № 89-ФЗ.
- Делая вывод, что общество осуществляет деятельность по рекультивации земель с захоронением ТКО в границах населенного пункта на законных основаниях, суды сослались на наличие у общества необходимой разрешительной документации.
- Вместе с тем такой подход основан на неправильном толковании и применении норм материального права, в частности положений пунктов 5 и 10 ст. 12 Закона № 89-ФЗ, устанавливающих общеобязательные требования к объектам размещения отходов.
Само по себе наличие у общества лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению ТКО, факт включения ранее конкретного объекта в государственный реестр объектов размещения отходов и другие обстоятельства, на которые указано в обжалуемых судебных актах, по смыслу Закона об отходах не относятся к условиям, при которых должны не действовать и, соответственно, не применяться установленные в его пунктах 5 и 10 ст. 12 запреты на захоронение отходов в границах населенных пунктов и применение ТКО для рекультивации земель и карьеров.
Позиция Верховного Суда РФ:
Выявив складирование отходов на земельном участке, целевым назначением которого не является соответствующая деятельность, уполномоченный орган местного самоуправления выдает предписание собственнику такого земельного участка об устранении допущенного нарушения.
В рамках осуществления муниципального земельного контроля комитет имущественных и земельных отношений администрации городского округа провел внеплановую выездную проверку соблюдения обществом земельного законодательства.
В рамках проверки установлено, что общество является собственником нежилого здания, расположенного на земельном участке с видом разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства.
По итогам обследования комитетом обществу выдано предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, выраженного в том, что земельный участок используется не по целевому назначению в нарушение п. 2 ст. 7 ЗК РФ. Обществу предписано привести земельный участок в пригодное для использования состояние.
Эти обстоятельства послужили основанием для обращения общества в суд с заявлением о признании недействительным предписания.
Разрешая спор, суды трех инстанций отказали в удовлетворении иска, установив, что на земельном участке с видом разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства фактически осуществляется деятельность по хранению, складированию ТКО вне специально оборудованных площадок.
В силу ст. 51 Закона об охране окружающей среды отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ. Сброс отходов на почву запрещается.
При этом собственники земельных участков обязаны в том числе осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, а также не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (статья 42 ЗК РФ).
Отклоняя утверждение общества о том, что находящиеся на спорном земельном участке отходы являются остатками строительных материалов и конструкций, образовавшихся в результате частичного разрушения, разборки и ремонта расположенного на участке здания, и факт нахождения отходов не свидетельствует о нарушении требований земельного законодательства, суд указал, что сведения о разрешенном виде использования земельного участка являются одной из характеристик земельного участка, внесены в ЕГРН и должны соответствовать фактическому использованию земельного участка, и отметил, что документов, подтверждающих право на использование земельного участка с разрешенным видом использования «для ведения сельскохозяйственного производства» в целях осуществления деятельности по хранению, приемке, складированию, перегрузке ТКО и крупногабаритного мусора, обществом не представлено.
Позиция Верховного Суда РФ:
Орган государственного надзора в сфере природопользования правомочен проверять соблюдение обязательных требований в области обращения с ТКО только в период осуществления им государственного экологического контроля (надзора).
Межрегиональным управлением Росприроднадзора по субъекту РФ в рамках проведения государственного экологического надзора за деятельностью регоператора установлены факты несоблюдения им требований законодательства в области охраны окружающей среды при сборе и накоплении ТКО, а именно осуществление региональным оператором указанной деятельности на площадке временного накопления ТКО на землях населенных пунктов, не включенных в территориальную схему.
Осуществление деятельности по сбору и накоплению ТКО с отклонением от территориальной схемы послужило основанием для вынесения органом государственного надзора в сфере природопользования предписания об устранении в установленный срок выявленных нарушений.
Посчитав, что предписание вынесено органом государственного надзора в сфере природопользования с превышением полномочий, региональный оператор обратился в суд с заявлением о признании его незаконным.
Суды отказали в иске:
- Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы (п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400).
- В силу п. 4 указанного постановления Росприроднадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
- Согласно подп. 5.1.3 п. 13 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования в редакции постановления Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ» Росприроднадзор осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий в себя государственный надзор в области обращения с отходами.
Таким образом, Росприроднадзор и ее территориальные органы вправе осуществлять государственный надзор в области обращения с отходами, в том числе с ТКО только при проведении мероприятий государственного экологического надзора.
Следовательно, оспариваемое предписание вынесено органом государственного надзора в сфере природопользования в пределах предоставленных ему полномочий.