Верховый Суд РФ про ликвидацию несанкционированных свалок

Верховный Суд РФ опубликовал Обзор судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13 декабря 2023 г.). В нем собраны позиции по различным вопросам, в том числе про ликвидацию несанкционированных свалок. Приводим их в этом материале вместе с примерами, которые суд указывает как обоснование своей позиции.

Позиция Верховного Суда РФ:
Обязанность по ликвидации несанкционированного складирования ТКО возлагается на правообладателя земельного участка, если не установлено лицо, виновное в размещении отходов.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, признано незаконным бездействие Росимущества в лице территориального управления, выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, с возложением обязанности организовать проведение ликвидации отходов производства и потребления, несанкционированно размещенных на этих участках. При этом отказано в удовлетворении аналогичных требований к администрации муниципального образования.

Суд кассационной инстанции судебные акты первой и апелляционной инстанций отменил и принял новое решение, которым удовлетворил требования о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования; в удовлетворении аналогичных требований к Росимуществу отказано.

Судебная коллегия Верховного Суда РФ отменила кассационное определение и оставила без изменения судебные акты судов первой и апелляционной инстанций:

• По смыслу положений ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами, а также требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
• В целях охраны земель подп. 2 п. 2 ст. 13 Земельного кодекса на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.
• Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ (подп. «г» п. 2 Указа о структуре № 314).
• Росимущество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений, в том числе осуществляющим полномочия собственника в отношении федерального имущества и контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению, сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности (п. 1 , подпункты 5.3 и 5.8 п. 5 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432).

Суды первой и апелляционной инстанций, принимая во внимание, что собственник отходов, размещенных на поименованных земельных участках, не установлен, земельные участки находятся в собственности РФ, имеют вид разрешенного использования «под организацию экспериментального хозяйства института, производственное и жилищное строительство, для индивидуальной жилой застройки», за третьими лицами не закреплялись, правомерно возложили обязанность по ликвидации несанкционированной свалки на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника в отношении названного федерального имущества – Росимущество.

Судебная коллегия также указала, что возложение на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на землях, находящихся в федеральной собственности, расположенных на территории этих городских округов, недопустимо без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.

В другом деле по иску прокурора о понуждении к ликвидации несанкционированной свалки судом установлено, что земельный участок, на части площади которого, превышающей 170 000 кв.м, размещены твердые коммунальные и иные отходы, расположен в границах национального парка, находится в федеральной собственности и на праве бессрочного пользования передан федеральному государственному бюджетному учреждению. Принадлежность размещенных на земельном участке отходов не установлена, лица, виновные в образовании свалки, не выявлены. Доказательства надлежащего исполнения обязанности землепользователя по ликвидации несанкционированной свалки не представлены.

С учетом положений статей 13, 42 ЗК РФ, ст. 3, частей 1 и 2 ст. 51 Закона об охране окружающей среды, ч. 1 ст. 22 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, п. 1 ст. 13.4 Закона об отходах, правовой позиции Конституционного Суда РФ из постановления от 26 апреля 2016 г. № 13‑П, обязанность по ликвидации несанкционированной свалки была возложена на учреждение как правообладателя земельного участка, в границах которого образовалась такая свалка.

Доводы учреждения о недопустимости возложения на него обязанности по ликвидации места несанкционированного размещения ТКО в связи с отсутствием лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению и захоронению отходов отклонены судом кассационной инстанции с указанием на возможность исполнения решения суда с привлечением третьих лиц.

Позиция Верховного Суда РФ:
Обязанность по ликвидации расположенной на землях лесного фонда несанкционированной свалки отходов, размещенных неустановленными лицами, возлагается на орган государственной власти региона, уполномоченный на осуществление на землях лесного фонда охраны лесов, их защиты, воспроизводства и лесоразведения.

Региональное министерство природных ресурсов и экологии обратилось в суд с требованием к администрации муниципального района о понуждении к ликвидации несанкционированной свалки ТКО, размещенных неустановленными лицами на землях лесного фонда.

Решением суда первой инстанции требование удовлетворено.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции:

• Земельный участок, на котором обнаружена несанкционированная свалка, относится к землям государственного лесного фонда, соответственно, в силу ч. 1 ст. 8 Лесного кодекса является федеральной собственностью.
• Охрана лесов от загрязнения и иного негативного воздействия осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии с Лесным кодексом и Законом об охране окружающей среды (ч. 1, 3 ст. 60¹² Лесного кодекса).
• На основании п. 6 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ органам государственной власти субъектов РФ переданы полномочия по осуществлению на землях лесного фонда охраны лесов (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты лесов (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства лесов (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов), лесоразведения.
• Согласно положению о министерстве, утвержденному постановлением правительства региона, министерство является исполнительным органом государственной власти этого региона, в компетенцию которого входят функции в области лесных отношений, в том числе по осуществлению на землях лесного фонда охраны лесов, иных полномочий в области лесных отношений, отнесенных федеральными законами и другими нормативными правовыми актами к полномочиям органа исполнительной власти региона, уполномоченного в области использования и охраны лесов.

Принимая во внимание круг полномочий министерства по охране лесов, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что именно министерство, являясь уполномоченным органом исполнительной власти региона, должно обеспечивать в лесах этого субъекта соблюдение правил пожарной безопасности, а также охрану от загрязнения и иного негативного воздействия, принимать другие меры по охране лесов от загрязнения. Следовательно, обязанность по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на землях лесного фонда, должна возлагаться также на министерство.

Позиция Верховного Суда РФ:
Обязанность по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на лесном участке, находящемся в аренде, возлагается на арендатора, в том числе при несанкционированном размещении отходов третьими лицами на арендуемом земельном участке.

Государственное казенное учреждение по управлению лесами в субъекте РФ обратилось с иском к арендатору лесного земельного участка об обязании провести мероприятия по очистке находящихся у него в аренде земель лесного фонда от захламления путем вывоза ТКО, незаконно размещенных на указанной территории, на предназначенный для этого лицензированный полигон.

Суды удовлетворили иск:

• Согласно статье 12 ЗК РФ целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
• Мероприятия по охране земель, включая защиту земель от загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия, обязаны проводить как собственники земельных участков, так и землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков (подп. 2 п. 2 ст. 13 и абзац четвертый ст. 42 ЗК РФ).
• Согласно положениям ст. 60¹² ЛК РФ леса подлежат охране от загрязнения и иного негативного воздействия в соответствии с ЛК РФ, Законом об охране окружающей среды и другими федеральными законами (часть 1), которая осуществляется не только органами государственной власти и органами местного самоуправления, но и физическими и юридическими лицами в пределах их полномочий (часть 3).
• В соответствии с п. 9 Правил пожарной безопасности в лесах запрещается засорение леса отходами производства и потребления.
• В п. 5 Правил санитарной безопасности в лесах установлено, что проведение лесопатологических обследований и предупреждение распространения вредных организмов на лесных участках, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, обеспечиваются лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов.
• Не допускаются загрязнение лесов отходами производства и потребления и выбросами, радиоактивными и другими вредными веществами, иное неблагоприятное воздействие на леса, установленное законодательством об охране окружающей среды, ухудшение санитарного и лесопатологического состояния лесов, расположенных на предоставленных гражданам и юридическим лицам лесных участках и лесных участках, прилегающих к ним (пункты 20, 29 Правил санитарной безопасности в лесах).
• В соответствии со статьей 51 Закона об охране окружающей среды отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ. Сброс отходов на почву запрещается.
  Аналогичные положения содержатся в ч. 1 ст. 22 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Таким образом, установленный законодательством порядок использования и охраны лесного фонда включает в себя обязанность субъектов, осуществляющих владение и использование лесов, проводить мероприятия по защите соответствующих земель от загрязнения отходами производства и потребления и иного негативного воздействия. Такие мероприятия на лесных участках, связанные с исполнением публично-правовых обязанностей собственников и лесопользователей, должны осуществляться и в том случае, если невозможно установить лицо, виновное в их захламлении, загрязнении и ином негативном воздействии на них.

Доказательств того, что отходы находились на территории лесного участка до момента его передачи в аренду лицу, то есть что арендуемое имущество было передано в указанном состоянии, не представлено.

Следовательно, обязанность по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на лесном участке, находящимся в аренде, возлагается на арендатора, ответственного за содержание имущества, вне зависимости от наличия либо отсутствия его вины в размещении отходов.

Отсутствие прямого указания на соответствующую обязанность в проекте освоения лесов не освобождает арендатора от обязанности очистки лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия на почву в силу императивного характера изложенных положений законодательства.

В другом деле суды удовлетворили иск об обязании сетевой компании организовать мероприятия по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной в границах охранной зоны объекта электроэнергетики, расположенного на лесном участке, поскольку в силу п. 17 Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 10 июля 2020 г. № 434, граждане, юридические лица, осуществляющие использование лесов в целях строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, обязаны обеспечивать регулярное проведение очистки просеки, примыкающих опушек леса, искусственных и естественных водотоков от захламления строительными, лесосечными, бытовыми отходами, от загрязнения отходами производства, токсичными веществами.

Позиция Верховного Суда РФ:
Региональный оператор по обращению с ТКО, обнаруживший место несанкционированного размещения отходов на земельном участке, собственность на который не разграничена, и надлежащим образом уведомивший об этом орган местного самоуправления, по истечении установленного законодательством срока обязан самостоятельно устранить несанкционированную свалку и вправе потребовать возмещения убытков.

Орган местного самоуправления, полностью исполнивший за счет бюджета муниципального образования соответствующее судебное решение, имеет право на возмещение части расходов за счет средств федерального бюджета и бюджета региона.

Региональный оператор обратился в суд с иском к муниципальному образованию в лице администрации городского округа о взыскании расходов, понесенных в связи с ликвидацией места несанкционированного размещения отходов, а также процентов за пользование чужими денежными средствами с последующим их начислением по день фактической уплаты долга.

Решением суда первой инстанции требования регоператора удовлетворены:

• В силу п. 1 ст. 3 Закона № 89-ФЗ к основным принципам государственной политики в области обращения с отходами относятся охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия. В соответствии с п. 1 ст. 13 указанного закона территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. С учетом этого несанкционированные свалки подлежат ликвидации в обязательном порядке.
• В пункте 24 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО.
• Согласно п. 2 ст. 7 Закона № 7‑ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.
• В соответствии с п. 16 Правил № 1156 в случае обнаружения региональным оператором места складирования ТКО, объем которых превышает 1 куб. м, на земельном участке, не предназначенном для этих целей, региональный оператор обязан в течение 5 рабочих дней уведомить собственника земельного участка, орган местного самоуправления и орган, осуществляющий государственный экологический надзор, об обнаружении места несанкционированного размещения ТКО.
• В п. 17 Правил № 1156 предусмотрено, что если собственник земельного участка в течение 30 дней со дня получения уведомления регоператора не обеспечил ликвидацию места несанкционированного размещения ТКО самостоятельно и не заключил договор с региональным оператором на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО, региональный оператор в течение 30 дней после отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует место несанкционированного размещения ТКО. В этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов.
• Собственники земельного участка обязаны самостоятельно обеспечить ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО с региональным оператором (п. 18 Правил № 1156).

Суд установил, что несанкционированное размещение ТКО произошло на землях, государственная собственность которых не разграничена, в границах города – муниципального образования, и взыскал с муниципального образования в лице администрации расходы, понесенные региональным оператором на ликвидацию несанкционированной свалки.

Администрация обратилась в суд апелляционной инстанции, полагая, что с учетом правовой позиции, изложенной в опубликованном после вынесения судебного решения постановлении Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 г. № 27‑П, она является ненадлежащим ответчиком.

Суд апелляционной инстанции отказал в удовлетворении апелляционной жалобы, указав, что оснований для отмены состоявшегося судебного акта не имеется, поскольку вышеуказанным постановлением также разъяснено, что органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО (в том числе расходов на оплату соответствующих услуг регоператора на основании заключенного с ним договора), из федерального бюджета и регионального бюджета (в равных долях), если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица такого муниципального образования.

Позиция Верховного Суда РФ:
Неуведомление собственника земельного участка о необходимости ликвидировать несанкционированную свалку является основанием для отказа в возмещении расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией такой свалки.

Региональный оператор направил собственнику земельного участка, на котором располагалась несанкционированная свалка, претензию, в которой предложил добровольно возместить расходы, понесенные на ее ликвидацию.
Претензия оставлена собственником без удовлетворения, что послужило основанием для обращения регоператора в суд с соответствующим требованием.

Решением суда первой инстанции требование регоператора удовлетворено.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда и отказал в иске:

• В материалы дела представлены документы, подтверждающие, что региональный оператор в нарушение п. 16 Правил № 1156 не направил уведомление об обнаружении несанкционированного места накопления ТКО в адрес собственника земельного участка. Кроме того, согласно положениям п. 16 Правил № 1156 региональный оператор должен уведомить не только собственника земельного участка, но и орган местного самоуправления, а также орган, осуществляющий государственный экологический надзор, об обнаружении места несанкционированного размещения ТКО, и направить не только уведомление о необходимости ликвидации места несанкционированного размещения ТКО в течение 30 дней, но и проект договора на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО.
• Поскольку региональный оператор не исполнил требования, суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что истцом не соблюден порядок уведомления ответчика об обнаружении мест несанкционированного накопления ТКО, и отказал истцу в удовлетворении заявленных требований.

Суд кассационной инстанции судебный акт суда апелляционной инстанции оставил без изменения.

В другом деле суды удовлетворили иск регоператора о взыскании с собственника земельного участка суммы расходов, понесенных на ликвидацию несанкционированной свалки, поскольку установили, что региональный оператор направил уведомление об обнаружении несанкционированного места размещения ТКО собственнику земельного участка с нарушением установленного пятидневного срока, то есть нарушил срок, установленный для надлежащего уведомления. В этом случае суды пришли к выводу о том, что нарушение установленного порядка уведомления носило несущественный характер и региональный оператор был вправе претендовать на возмещение понесенных расходов.

Позиция Верховного Суда РФ:
Собственник земельного участка, на котором несанкционированно размещены ТКО, вправе заключить договор об оказании услуг по обращению с ТКО, предусматривающих ликвидацию такого места, с имеющим лицензию на транспортирование отходов лицом, не являющимся региональным оператором.

Общество – региональный оператор оспорило положения пунктов 17, 18 Правил обращения с ТКО, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют, в частности, пунктам 1, 2, 4, 6 ст. 24 Закона об отходах в той мере, в какой они допускают возможность самостоятельной ликвидации собственниками земельных участков мест несанкционированного размещения ТКО без заключения с региональным оператором по обращению с ТКО, в зоне деятельности которого находятся эти земельные участки, договора на оказание услуг по ликвидации места несанкционированного размещения ТКО.

Верховный Суд РФ отказал в иске:

• Пункт 17 этих правил предусматривает ликвидацию места несанкционированного размещения ТКО самим региональным оператором в случае, если собственник земельного участка не обеспечит ликвидацию места несанкционированного размещения ТКО самостоятельно, а п. 18 обязывает собственника земельного участка самостоятельно обеспечить ликвидацию такого места или заключить договор на оказание услуг по его ликвидации с региональным оператором.
• В силу ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
• Согласно статье 13 Земельного кодекса в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны, в частности, проводить мероприятия по защите земель от загрязнения в том числе отходами производства и потребления (подп. 2 п. 2).
• Статья 24 Закона об отходах регулирует отношения по заключению договора на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО. Такой договор является публичным для регоператора, и региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО собственнику ТКО, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности (п. 1). В соответствии с п. 4 этой статьи собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления.
• При несанкционированном размещении ТКО собственники земельных участков не являются собственниками этих отходов, в связи с чем обязанность, предусмотренная п. 4 ст. 24 поименованного федерального закона, у них не возникает.

Таким образом, собственники земельных участков могут самостоятельно, в том числе посредством заключения соответствующих договоров с лицом, не являющимся региональным оператором, ликвидировать место несанкционированного размещения ТКО.

Вместе с тем, принимая во внимание, что деятельность по транспортированию отходов является лицензируемой, такое лицо должно иметь соответствующую лицензию (статья 9 Закона № 89-ФЗ, п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Все 51 позиции Верховного Суда РФ по обращению с ТКО