Верховный Суд РФ опубликовал Обзор судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13 декабря 2023 г.). В нем собраны позиции по различным вопросам, в том числе про накопление отходов. Приводим их в этом материале вместе с примерами, которые суд указывает как обоснование своей позиции.
Позиция Верховного Суда РФ:
Создание мест (площадок) накопления ТКО относится к полномочиям (обязанностям) органов местного самоуправления. Собственники помещений в МКД вправе принять решение о создании контейнерной площадки на земельном участке, относящемся к общему имуществу МКД.
Администрация города обратилась в суд с требованием к обществу об обязании создать места (площадки) накопления ТКО для МКД, находящихся в управлении общества. Общество заявило встречный иск о возложении обязанности по созданию места (площадки) накопления ТКО на орган местного самоуправления.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, в удовлетворении требования администрации отказано, встречное заявление общества удовлетворено.
Суд кассационной инстанции судебные акты оставил без изменения:
- В соответствии с п. 14 ч. 1 ст. 15 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) сбору, транспортированию, обработке утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО.
- Согласно п. 1 ст. 8 Закона № 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с ТКО относятся в том числе создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством РФ случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах.
- В силу п. 3 Правил обустройства мест накопления ТКО места (площадки) накопления ТКО создаются органами местного самоуправления, за исключением установленных законодательством РФ случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах.
- Органы местного самоуправления также обязаны определять схему размещения мест (площадок) накопления ТКО и вести их реестр, включающий в себя данные о нахождении мест (площадок) накопления ТКО, об их технических характеристиках, сведения о собственниках мест (площадок) накопления ТКО и данные об источниках образования ТКО (пункты 4, 5 ст. 13.4 Закона № 89-ФЗ, пункты 11, 15 – 19 Правил № 1039).
- Из системного толкования вышеназванных норм права следует, что создание мест (площадок) накопления ТКО, по общему правилу, относится к полномочиям (обязанностям) органов местного самоуправления.
- В соответствии с п. 2.1 ч. 2 ст. 44 ЖК РФ принятие решений о благоустройстве земельного участка, на котором расположен МКД и который относится к общему имуществу собственников помещений в таком доме, в том числе о размещении, об обслуживании и эксплуатации элементов озеленения и благоустройства на земельном участке, отнесено к компетенции общего собрания собственников помещений в МКД. Между тем решение о размещении контейнерной площадки на земельном участке, на котором расположен МКД, собственниками помещений не принималось.
- Кроме того, площадь земельного участка, сформированного под многоквартирный дом, не позволяет обустроить в его границах площадку накопления ТКО с соблюдением п. 4 СанПиН 2.1.3684 – 21, п. 3.7.6 Правил технической эксплуатации № 170, о чем управляющая организация надлежащим образом известила орган местного самоуправления.
Соответственно, обязанность по созданию места (площадки) накопления ТКО для такого МКД в этом случае возлагается на орган местного самоуправления (статья 8 Закона № 89-ФЗ).
Позиция Верховного Суда РФ:
Размещение контейнерной площадки ближе минимально допустимого санитарными правилами расстояния до МКД нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду.
Потребитель обратился с требованием к управлению городского хозяйства администрации городского округа о возложении обязанности устранить нарушения, допущенные при устройстве и использовании контейнерной площадки.
Решением суда первой инстанции в удовлетворении требования отказано.
Апелляционным определением, оставленным без изменения судом кассационной инстанции, решение отменено, принято новое решение, которым на управление городского хозяйства администрации городского округа возложена обязанность в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу апелляционного определения устранить нарушения норм санитарного законодательства путем ликвидации контейнерной площадки, расположенной напротив подъезда МКД, в котором проживает истец.
Судом установлено, что на основании акта об определении места накопления ТКО управлением городского хозяйства администрации городского округа было принято решение о размещении спорной контейнерной площадки во дворе МКД; работы по установке и оборудованию площадки произведены в сентябре 2021 г. При этом минимальное расстояние до стены многоквартирного жилого дома составило 9,8 м.
Согласно пунктам 1, 3 ст. 13.4 Закона об отходах, п. 2 Правил обустройства мест (площадок) накопления ТКО и ведения их реестра, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31 августа 2018 г. № 1039, места (площадки) накопления ТКО должны соответствовать требованиям законодательства РФ в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства РФ, а также правилам благоустройства муниципальных образований.
В п. 4 СанПиН 2.1.3684 – 21 установлено, что расстояние от контейнерных и (или) специальных площадок до многоквартирных жилых домов, индивидуальных жилых домов, детских игровых и спортивных площадок, зданий и игровых, прогулочных и спортивных площадок организаций воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи должно быть не менее 20 м, но не более 100 м.
Допускается уменьшение не более чем на 25% указанных в этом пункте СанПиН расстояний на основании результатов оценки заявки на создание места (площадки) накопления ТКО на предмет ее соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям из приложения № 1 к правилам.
Поскольку установленных СанПиН 2.1.3684 – 21 оснований для уменьшения нормативных расстояний от контейнерной площадки до многоквартирного жилого дома не установлено, соответствующее расстояние уменьшено более чем на 25 %, суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что размещение площадки во дворе жилого дома не соответствует требованиям законодательства РФ в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и нарушает право истца на благоприятную окружающую среду, в связи с чем оснований для ее сохранения на прежнем месте не имеется.
Учитывая необходимость согласования и устройства контейнерной площадки в ином месте, суд апелляционной инстанции установил срок исполнения судебного постановления три месяца с момента вступления апелляционного определения в законную силу.
Позиция Верховного Суда РФ:
Обязанность по содержанию мест (площадок) накопления ТКО для МКД возложена на организацию, осуществляющую управление МКД. Если контейнерная площадка предназначена для накопления ТКО нескольких МКД, расходы по ее содержанию распределяются между управляющими организациями пропорционально общей площади помещений в МКД.
Управляющая компания обратилась в суд с требованием о возложении обязанности по содержанию места (площадки) накопления ТКО на орган местного самоуправления.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, в удовлетворении требования управляющей компании отказано.
Суд кассационной инстанции судебные акты оставил без изменения:
- В соответствии с частью 2 ст. 162 ЖК РФ к обязанностям управляющей организации по договору управления МКД относятся выполнение работ и (или) оказание услуг по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме.
- Согласно подп. «д (2)» п. 11 Правил № 491 содержание общего имущества включает в себя работы по содержанию мест (площадок) накопления ТКО в соответствии с установленными требованиями.
Из системного толкования вышеназванных норм права следует, что содержание мест (площадок) накопления ТКО, расположенных на земельном участке, предназначенном для обслуживания МКД, является составной частью содержания общего имущества МКД, что, в свою очередь, относится к обязанностям управляющей организации.
В другом деле суд, установив, что место (площадка) накопления ТКО организовано для нескольких МКД на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности, ввиду невозможности соблюдения требований п. 3.7.6 Правил № 170 и п. 4 СанПиН 2.1.3684 – 21 удовлетворил требование органа местного самоуправления о возложении обязанности по содержанию места (площадки) накопления ТКО на управляющие компании пропорционально общей площади помещений в МКД (статья 249 ГК РФ).
Позиция Верховного Суда РФ:
Складирование ТКО в пакеты или другие емкости, предоставляемые региональным оператором, не предполагает создания площадки в точке их сбора региональным оператором.
Прокурором проведена проверка деятельности администрации муниципального образования по обращению с ТКО, в ходе которой выявлены нарушения, выразившиеся в непринятии мер по созданию и обустройству мест (площадок) накопления ТКО на территории муниципального образования; администрации муниципального образования выдано соответствующее предписание.
Администрация муниципального образования, не согласившись с актом прокурорского реагирования, в ответе указала, что обустройство мест (площадок) накопления ТКО предполагает установку контейнеров для накопления таких отходов. В муниципальном образовании создание контейнерных площадок для складирования ТКО признано нецелесообразным, поскольку соответствующим актом органа местного самоуправления утверждены графики вывоза ТКО и места сбора пакетов, которые размещены на официальном сайте муниципального образования.
Прокурор обратился в суд с требованиями к администрации муниципального образования о признании незаконным бездействия, возложении обязанности создать и обустроить места (площадки) накопления ТКО.
Судом первой инстанции принято решение, оставленное без изменения судом апелляционной инстанции, об удовлетворении требований. Суд кассационной инстанции отменил судебные акты:
- Положения пунктов 9 – 12, 15 Правил № 1156 регулируют вопросы складирования потребителем ТКО в местах (площадках) их накопления.
- Вместе с тем по смыслу абзаца восьмого п. 2 Правил № 1156 погрузка ТКО в мусоровоз в целях транспортирования может осуществляться региональным оператором из иных мест, не являющихся местами (площадками) их накопления.
- Прием отходов для их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения является сбором отходов (статья 1 Закона № 89-ФЗ).
- Региональный оператор, выполняя сбор ТКО, обязан соблюдать схему потоков ТКО, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами региона, на территории которого он осуществляет свою деятельность (пункты 1, 8, 10 ст. 24.6 Закона № 89-ФЗ).
- Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается в том числе в целях организации и осуществления деятельности по сбору ТКО и включает в себя, в частности, данные о нахождении источников образования отходов на территории региона (с нанесением источников их образования на карту региона); схему потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов (пункты 1, 3 ст. 13.3 Закона № 89-ФЗ).
Исходя из этого региональный оператор может осуществлять сбор ТКО от потребителей непосредственно из мест (источников) их образования, данные о которых содержит территориальная схема обращения с отходами. С учетом того, что при складировании ТКО в пакеты или другие емкости, предоставляемые региональным оператором, накопление отходов не осуществляется, муниципальное образование должно определять места их сбора региональным оператором. При этом обустройство площадок накопления ТКО в таком случае не требуется.
Позиция Верховного Суда РФ:
Региональный оператор не осуществляет доставку крупногабаритных отходов от потребителей на место (площадку) для их складирования.
Лицо обратилось в суд с требованием о признании недействующим постановления правительства области, которым внесены изменения в порядок накопления ТКО (в том числе раздельного их накопления) на территории соответствующей области, в частности, предусматривающие, что доставка крупногабаритных отходов до бункеров, расположенных на контейнерных площадках, и специальных площадок для складирования крупногабаритных отходов, разгрузка крупногабаритных отходов в бункеры и на специальные площадки для складирования КГО осуществляются потребителями самостоятельно.
В обоснование указало, что оспариваемое постановление возлагает на него не предусмотренную законом обязанность по самостоятельной транспортировке за счет дополнительных денежных средств КГО до мест их накопления, отличных от установленных территориальной схемой мест накопления ТКО, что противоречит положениям Закона об отходах.
Решением суда первой инстанции отказано в удовлетворении такого требования. Суд апелляционной инстанции его отменил, принял новое решение, которым признано не действующим постановление в той мере, в которой им не предусматривается возможность вывоза крупногабаритных отходов региональным операторам по заявкам потребителей.
Суд кассационной инстанции, не согласившись с судом апелляционной инстанции, оставил без изменения решение суда первой инстанции:
- Региональный оператор осуществляет вывоз ТКО, под которым в силу п. 2 Правил № 1156 понимается транспортирование ТКО от мест (площадок) их накопления до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения.
- При этом вывоз крупногабаритных отходов (мебель, бытовая техника, отходы от текущего ремонта жилых помещений и др.), размер которых не позволяет осуществить их складирование в контейнерах, обеспечивается в соответствии с законодательством РФ региональным оператором, в том числе по заявкам потребителей, либо самостоятельно потребителями путем доставки крупногабаритных отходов на площадку для их складирования (пункты 2, 12 Правил обращения с ТКО).
- Места расположения таких площадок определяются в соответствии со схемами обращения с отходами и указываются в договоре на оказание услуг по обращению с ТКО.
- Региональный оператор несет ответственность за обращение с ТКО с момента погрузки таких отходов в мусоровоз, под которой понимается перемещение ТКО из мест (площадок) накопления ТКО или иных мест, с которых осуществляется погрузка ТКО, в мусоровоз в целях их транспортирования, а также уборка мест погрузки ТКО (пункты 2, 13 Правил обращения с ТКО).
Таким образом, нормы не возлагают на регоператора обязанность по доставке ТКО, в том числе крупногабаритных, от потребителя на площадку для их складирования, а, напротив, свидетельствуют о том, что составной частью деятельности регоператора является транспортирование отходов от места их накопления до места их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.
Позиция Верховного Суда РФ:
Закрепление за сельским поселением обязанности участвовать в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) ТКО означает осуществление муниципальным образованием на его территории всех полномочий, перечисленных в пункте 1 ст. 8 Закона об отходах.
Территориальный отдел Управления Роспотребнадзора обратился в суд с требованиями к администрации сельского поселения и администрации муниципального района о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении обязательных требований санитарного законодательства, возложении обязанности по созданию в деревне сельского поселения места (площадки) накопления ТКО.
Решением суда первой инстанции удовлетворены требования к администрации муниципального района с возложением на нее соответствующей обязанности, в удовлетворении требований к администрации сельского поселения отказано.
Суд апелляционной инстанции, с которым согласился суд кассационной инстанции, отменил такое решение и принял новое, согласно которому удовлетворены требования к администрации сельского поселения, в удовлетворении требований к администрации муниципального района отказано.
Проверяя законность принятых апелляционной и кассационной инстанциями судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда РФ оснований для их отмены или изменения не выявила:
- В п. 18 ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения городского поселения относится, в частности, участие в организации деятельности по накоплению ТКО.
- К вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов (п. 14 ч. 1 ст. 15 Закона № 131-ФЗ).
- В силу положений ч. 3 ст. 14 поименованного федерального закона к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные конкретными пунктами ч. 1 этой статьи, к которым, по общему правилу, п. 18 ч. 1 ст. 14 Закона № 131 ‑ФЗ не причислен. Однако законами региона и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 указанной статьи вопросов местного значения городских поселений.
- Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 этой статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 той же статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях такие вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов (часть 4 ст. 14).
- По общему правилу, по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (часть 1.1 ст. 17 Закона № 131 ‑ФЗ).
- Согласно пунктам 1, 2 ст. 8 Закона № 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов в области обращения с ТКО относятся в том числе создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством РФ случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО.
- В пункте 3 упомянутой ст. указано, что органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с ТКО, предусмотренные п. 1 этой статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом региона.
- Законом региона, на территории которого в сельском поселении требовалось обустройство мест накопления ТКО, за сельскими поселениями области закреплен в том числе вопрос местного значения, предусмотренный п. 18 ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ (участие в организации деятельности по накоплению ТКО); эти положения применяются к правоотношениям, возникающим при составлении, утверждении и исполнении бюджетов муниципальных районов и сельских поселений области на соответствующие годы.
- Во исполнение этих нормативных предписаний уставом сельского поселения предусмотрено, что участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) ТКО относится к полномочиям администрации этого сельского поселения; в пределах своих полномочий администрация поселения участвует в организации деятельности по накоплению ТКО.
Если принять всё это во внимание, то вывод судов о возложении полномочий по созданию и содержанию мест (площадок) накопления ТКО на территории сельского поселения на администрацию этого сельского поселения является правильным, поскольку закрепление за сельскими поселениями законом региона собственного вопроса местного значения по участию в организации деятельности по накоплению ТКО предполагает осуществление такими муниципальными образованиями на их территории соответствующего объема полномочий, перечисленных в пункте 1 ст. 8 Закона № 89-ФЗ.
Позиция Верховного Суда РФ:
Органы местного самоуправления муниципального района не вправе заключать соглашения с входящими в его состав органами местного самоуправления сельских поселений о передаче им полномочия по созданию и содержанию мест (площадок) накопления ТКО в отсутствие закона региона, предусматривающего передачу таких полномочий.
Прокурор обратился в суд с требованиями к администрации муниципального района о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении обязательных требований законодательства по обустройству контейнерных площадок на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального образования; обязать администрацию муниципального района оборудовать контейнерные площадки для сбора ТКО крышами либо контейнеры крышками.
Суд удовлетворил иск:
- Участие в организации деятельности по накоплению и транспортированию ТКО в сельских поселениях является вопросом местного значения муниципальных районов и решается органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (п. 18 ч. 1, часть 4 ст. 14 Закона № 131 ‑ФЗ).
- Такие полномочия могут быть закреплены за сельскими поселениями законами региона и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельских поселений (п. 18 ч. 1, часть 3 ст. 14 Закона № 131 ‑ФЗ).
- Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (часть 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ).
- В силу п. 2 ст. 8 Закона № 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с ТКО относится в том числе создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством РФ случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах.
- Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с ТКО, предусмотренные п. 1 этой статьи, в частности создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом региона, а также на межселенной территории (пункты 1, 3 ст. 8 Закона № 89-ФЗ).
- По соглашению о передаче отдельных полномочий муниципального района сельскому поселению, входящему в этот муниципальный район, переданы полномочия по решению вопроса местного значения об участии в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию ТКО, проведению дезинфекции мусоросборников (контейнеров).
- Между тем закона региона, предусматривающего полномочия сельского поселения по созданию и содержанию мест (площадок) ТКО, не имелось.
Следовательно, в отсутствие соответствующего закона региона передача полномочий администрации муниципального района сельскому поселению является незаконной.
Позиция Верховного Суда РФ:
Орган местного самоуправления не вправе устанавливать способы осуществления накопления (складирования) и сбора ТКО, не предусмотренные федеральным законодательством.
Прокурор обратился в суд с требованием о признании недействующими положений муниципального правового акта, которыми установлено, что сбор ТКО осуществляется потребителями в том числе в пакеты или другие емкости, приобретенные самостоятельно потребителями, а также исключена возможность складирования крупногабаритных отходов в бункеры, расположенные на контейнерной площадке.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, требование удовлетворено.
Принимая такое решение, суд исходил из того, что представительный орган местного самоуправления, утверждая правила благоустройства территории муниципального образования и решая вопросы местного значения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения РФ, а также предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО осуществляются в соответствии с Правилами № 1156.
В пункте 10 правил определены возможные способы складирования ТКО потребителями, в частности, в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы); в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках; в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором.
В силу п. 11 тех же правил складирование крупногабаритных отходов осуществляется потребителями в бункеры, расположенные на контейнерных площадках либо на специальных площадках для складирования крупногабаритных отходов.
Таким образом, оспариваемые положения не воспроизводят положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. При этом законодателем не отнесено к компетенции представительного органа местного самоуправления полномочие устанавливать способы осуществления сбора либо накопления ТКО на территории муниципального образования, не предусмотренные федеральным законодательством. Поэтому положения муниципального правового акта признаны судом недействующими.
В другом деле в оспариваемых положениях нормативного правового акта органа местного самоуправления установлен сбор ТКО путем непосредственного сбора в мусороуборочную технику (бесконтейнерная система удаления отходов).
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, эти положения признаны недействующими исходя из того, что орган местного самоуправления фактически установил не предусмотренный действующим федеральным законодательством способ сбора ТКО.
Вместе с тем орган местного самоуправления не вправе был определять в оспариваемом нормативном правовом акте перечень способов осуществления сбора либо накопления ТКО на территории муниципального образования, поскольку правовое регулирование этих вопросов не отнесено к его компетенции.
Судебная коллегия Верховного Суда РФ, согласившись с таким выводом, оставила принятые судебные акты без изменения.