Арбитражный суд Дальневосточного округа опубликовал Обзор судебной практики рассмотрения судами дел о привлечении лиц к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
Приводим выводы суда и примеры из практики по применению статьи 9.21 КоАП РФ (нарушение правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа, порядка подключения (технологического присоединения)).
1. Требование законодателя о предоставлении субъектом естественной монополии услуги технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителя электроэнергии к электрическим сетям сетевой организации обусловлено взаимными обязанностями соблюдения действующих правил и порядка обращения за получением соответствующей услуги.
Гражданин подал в сетевую организацию заявку на технологическое присоединение энергопринимающих устройств индивидуального жилого дома, расположенного в садоводческом некоммерческом товариществе (далее – СНТ). По результатам рассмотрения заявки сетевая организация отказала в предоставлении услуги, указав на необходимость обращения с заявкой непосредственно СНТ.
По жалобе гражданина антимонопольный орган возбудил в отношении сетевой организации дело по признакам нарушения части 1 статьи 9.21 КоАП РФ. По результатам административного расследования и составления протокола управлением вынесено постановление, которым сетевая организация привлечена к административной ответственности по вышеуказанной статье с назначением наказания в виде административного штрафа.
Полагая, что постановление вынесено антимонопольным органом с нарушением действующего законодательства, сетевая организация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.
Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил. Арбитражный суд пришел к выводу об отсутствии в действиях сетевой организации состава вмененного ей административного правонарушения в связи с тем, что заявка на осуществление технологического присоединения индивидуального жилого дома, распложенного в границах садоводческого товарищества, в нарушение установленного порядка, подана физическим лицом, являющимся членом СНТ, а не самим садоводческим товариществом.
Суд апелляционной инстанции, отменяя указанное решение, указал на соблюдение порядка подачи заявки, поскольку она подана вместе с сопроводительным письмом СНТ, в связи с чем признал привлечение сетевой организации к административной ответственности правомерным.
Судом округа постановление суда апелляционной инстанции отменено, решение суда первой инстанции оставлено в силе на основании следующего.
Часть 1 статьи 9.21 КоАП РФ предусматривает административную ответственность, в том числе за нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к электрическим сетям.
Пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее – Закон о естественных монополиях, Закон № 147-ФЗ) определено, что субъекты естественной монополии обязаны производить (реализовывать) товары и услуги, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с названным Законом, на недискриминационных условиях согласно требованиям антимонопольного законодательства.
В соответствии с пунктом 1 статьи 26 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее – Закон об электроэнергетике, Закон № 135-ФЗ) технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ, и носит однократный характер.
Постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 № 861 утверждены Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям (далее – Правила № 861).
Пунктом 8(5) Правил № 861 (в редакции постановления Правительства РФ от 21.12.2018 № 1622, действовавшей в рассматриваемый период) установлено, что в случае технологического присоединения энергопринимающих устройств, относящихся к имуществу общего пользования, расположенному в границах территории садоводства или огородничества, а также энергопринимающих устройств, принадлежащих гражданам, осуществляющим ведение садоводства или огородничества на земельных участках, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, или иным правообладателям объектов недвижимости, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, заявка на технологическое присоединение этих энергопринимающих устройств подается в сетевую организацию садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом (при наличии).
При этом садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество не вправе отказаться от подачи в сетевую организацию заявки на технологическое присоединение принадлежащих указанным лицам энергопринимающих устройств, а также препятствовать сетевой организации в осуществлении технологического присоединения энергопринимающих устройств и требовать за это плату.
Указанный порядок определен к исполнению с 01.01.2019 и относится к специальным случаям технологического присоединения энергопринимающих устройств.
Учитывая действующую и подлежащую применению к рассматриваемой ситуации редакцию пункта 8(5) Правил № 861, часть 1 статьи 1.6 КоАП РФ, позицию, изложенную в решении Верховного Суда РФ от 04.09.2019 № АКПИ19 – 499, оставленном без изменения апелляционным определением Верховного Суда РФ от 14.01.2020 № АПЛ19 – 478, состав нарушения части 1 статьи 9.21 КоАП РФ в действиях сетевой организации отсутствует (Постановление от 27.07.2022 № Ф03 – 2439/2022 по делу № А51 – 13488/2021 Арбитражного суда Приморского края).
В рамках другого дела судами установлено, что в адрес предприятия, осуществляющего естественно-монопольный вид деятельности по передаче электрической энергии в границах прилегания принадлежащих ему электрических сетей и объектов электросетевого хозяйства, поступила заявка гражданина на заключение договора технологического присоединения к сетям сетевой организации жилого дома, находящегося в границах садоводческого товарищества, с сопроводительным письмом председателя садоводческого товарищества. Заявка отклонена, так как по акту осмотра (обследования) электроустановок установлено, что объект гражданина не имеет подключений к электрическим сетям, находится в границах садоводческого товарищества.
Постановлением антимонопольного органа предприятие привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.21 КоАП РФ.
Постановление антимонопольного органа оспорено предприятием в арбитражном суде.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в действиях (бездействии) предприятия имеется состав вмененного административного правонарушения и в удовлетворении требований отказал.
Суд апелляционной инстанции решение суда отменил, постановление антимонопольного органа признал незаконным.
Суд округа поддержал выводы апелляционного суда, признав ошибочными выводы суда первой инстанции о допущенном предприятием нарушении требований Закона о естественных монополиях, Закона об электроэнергетике, Правил № 861.
Суд кассационной инстанции отметил, что действующими нормами права физическое лицо ограничено в праве на самостоятельное обращение в сетевую организацию с заявкой на осуществление технологического присоединения к электрическим сетям объекта, расположенного в границах садоводческого товарищества, заявка такого физического лица не подлежала исполнению. При этом факт направления предприятию заявки гражданина сопроводительным письмом председателя садоводческого товарищества, в силу буквального толкования пункта 8(5) Правил № 861, правового значения не имеет (Постановление от 26.07.2022 № Ф03 – 3448/2022 по делу № А51 – 19710/2021 Арбитражного суда Приморского края).
Другой случай. В антимонопольный орган поступило обращение гражданина о нарушении сетевой организацией его прав на технологическое присоединение к электрическим сетям принадлежащего ему объекта (гаражного бокса).
Сетевая организация отказала гражданину в технологическом присоединении, указав, что принадлежащий гражданину объект располагается в пределах иного объекта недвижимости – здания гаражно-строительного кооператива (далее – ГСК). При этом информацией о надлежащем технологическом присоединении ГСК к электрическим сетям сетевая организация не располагает, что препятствует осуществлению технологического присоединения гаражного бокса, находящегося в этом здании.
В ходе рассмотрения обращения гражданина антимонопольный орган установил в действиях сетевой организации нарушение пунктов 3, 6, 15 Правил № 861, и по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении принял постановление о привлечении сетевой организации к административной ответственности по части 1 статьи 9.21 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа.
Сетевая организация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании незаконным и отмене постановления антимонопольного органа.
Суд первой инстанции, выводы которого поддержал суд апелляционной инстанции, в удовлетворении требований отказал.
Суды пришли к выводу о наличии в действиях сетевой организации состава вмененного административного правонарушения, однако, с учетом принципов справедливости, соразмерности и дифференцированности ответственности, недопущения избыточного государственного принуждения и обеспечения реального баланса интереса юридического лица и государства сочли возможным снизить размер назначенного наказания в виде административного штрафа.
Суд кассационной инстанции, поддерживая выводы судов, исходил из следующего.
Согласно абзацу первому пункта 8(4) Правил № 861 в случае технологического присоединения энергопринимающих устройств, находящихся в нежилых помещениях, расположенных в МКД и иных объектах капитального строительства, заявка на технологическое присоединение энергопринимающих устройств подается в сетевую организацию, к объектам электросетевого хозяйства которой присоединен соответствующий многоквартирный дом или иной объект капитального строительства, собственником такого нежилого помещения или лицом, обладающим иным законным правом на нежилое помещение и имеющим право распоряжения нежилым помещением.
В рассматриваемом случае суды установили, что гражданин обратился с заявкой на присоединение энергопринимающих устройств к нежилому помещению – гаражному боксу, расположенному в пределах иного объекта недвижимости – здания, находящегося по этому же адресу.
Отказывая гражданину в присоединении энергопринимающих устройств, сетевая организация указала на то, что заявителем в данном случае должен выступить ГСК. Между тем, ГСК является организацией, осуществляющей управление зданием, и не является его владельцем.
Суды также установили, что здание, в котором находится гаражный бокс, ранее в установленном законом порядке не было технологически присоединено к электрическим сетям сетевой организации; договор на технологическое присоединение не заключался. Следовательно, ГСК не обладал правом на обращение в сетевую организацию за осуществлением технологического присоединения здания, а также рассматриваемого гаражного бокса.
Пункт 8(4) Правил № 861 не устанавливает приоритет технологического присоединения общего энергопринимающего устройства объекта капитального строительства перед присоединением энергопринимающего устройства нежилого помещения, расположенного в таком объекте капитального строительства.
Особенности технологического присоединения потребительских кооперативов (ГСК, гаражных кооперативов) установлены положениями подпункта «з(1)» пункта 10 и абзаца одиннадцатого пункта 17 Правил № 861 (в редакции, действовавшей в спорный период).
Вместе с тем, в рассматриваемом случае заявка на осуществление технологического присоединения энергопринимающих устройств, принадлежащих кооперативу, на рассмотрение сетевой организации не подавалась. В связи с этим у гражданина отсутствовала возможность иным способом, кроме как путем прямого обращения к сетевой организации, обеспечить технологическое присоединение своего имущества к электрическим сетям сетевой организации.
Следовательно, отказ сетевой организации принять заявку гражданина на технологическое присоединение является неправомерным, что образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.21 КоАП РФ. Поскольку отсутствовали доказательства, свидетельствующие о том, что сетевая организация приняла все возможные меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых частью 1 статьи 9.21 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, привлечение к административной ответственности является обоснованным (Постановление от 27.07.2022 № Ф03 – 3260/2022 по делу № А51 – 20303/2021 Арбитражного суда Приморского края).
2. Невыполнение обществом мероприятий по технологическому присоединению в срок, определенный договором, не может быть квалифицировано как длящееся административное правонарушение. Срок давности привлечения к административной ответственности в данном случае следует исчислять не с даты обнаружения правонарушения антимонопольным органом, а со дня истечения срока исполнения сетевой организацией своей обязанности.
Общество, являясь сетевой организацией, нарушило срок, установленный договором для выполнения мероприятий по технологическому присоединению (подключению энергопринимающих устройств потребителя) к своим электрическим сетям.
Антимонопольный орган, установив, что по состоянию на 20.09.2021 обязательства по договору сетевой организацией не исполнены, работы по подключению объекта на месте не осуществлены, пришел к выводу о нарушении положений пунктов 16 и 18 Правил № 861, привлек общество к административной ответственности по части 1 статьи 9.21 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа.
Не согласившись с постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления.
Суд первой инстанции установил в действиях (бездействии) общества признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого определена названной нормой КоАП РФ. Вместе с тем, суд требования заявителя удовлетворил, поскольку счел пропущенным срок давности привлечения к административной ответственности на момент принятия оспариваемого постановления.
Суд апелляционной инстанции согласился с судом первой инстанции.
Суд округа поддержал выводы судов, которые приняли во внимание, что в рассматриваемом случае объектом правонарушения являются общественные отношения, возникающие в сфере эксплуатации сетей и систем энергоснабжения. Объективную сторону правонарушения образуют, в том числе, действия собственника или иного законного владельца сетей энергоснабжения, которые привели к препятствованию транспортировки электрической энергии по их сетям. Субъектом ответственности выступает собственник или иной законный владелец сетей энергоснабжения.
Условиями договора для сетевой организации установлен срок исполнения мероприятий по технологическому присоединению – 4 месяца со дня заключения договора. Мероприятия к указанному сроку осуществлены не были, что свидетельствует о нарушении пунктов 16 и 18 Правил № 861.
Между тем, суд округа счел, что оспариваемое постановление принято антимонопольным органом в отсутствие на это правовых оснований, поскольку имелись обстоятельства, исключающие производство по административному делу.
Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства об электроэнергетике не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях», длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. Административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.
Соответственно, срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
Суды установили, что обязанность по технологическому присоединению энергопринимающих устройств к своим электрическим сетям общество должно было исполнить не позднее 03.12.2020. Оспариваемое постановление вынесено антимонопольным органом 21.01.2022, в то время как срок давности привлечения к административной ответственности, подлежащий исчислению со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения, истек 04.12.2021.
Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции согласился с выводами судов о том, что законных оснований для привлечения общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.21 КоАП РФ, у антимонопольного органа не имелось (Постановление от 06.10.2022 № Ф03 – 4354/2022 по делу № А59 – 659/2022 Арбитражного суда Сахалинской области).
3. Мораторий на проведение плановых (контрольных) мероприятий и проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля не подлежит применению к организации и проведению контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.
Сетевая организация привлечена антимонопольным органом к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.21 КоАП РФ, в виде административного штрафа за повторное нарушение порядка технологического присоединения к электрическим сетям.
Постановление о привлечении к административной ответственности оспорено сетевой организацией в арбитражном суде.
Решением суда, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, постановление антимонопольного органа признано недействительным в части штрафа, превышающего 350 000 руб., в удовлетворении требований отказано.
Суды пришли к выводам о наличии в действиях сетевой организации состава административного правонарушения и соблюдении антимонопольным органом процедуры привлечения к административной ответственности. При этом снизили размер назначенного административного штрафа, применив положения части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ.
Суд кассационной инстанции согласился с выводами судов, отклонив доводы кассационной жалобы о нарушении антимонопольным органом положений законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ.
По мнению сетевой организации, производство по делу об административном правонарушении подлежало прекращению, учитывая положения пункта 7 постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее – Постановление № 336). Согласно указанным положениям контрольные (надзорные) мероприятия, проверки, проведение которых не допускается в соответствии с постановлением и не завершенные на день вступления в силу постановления, подлежат завершению в течение 5 рабочих дней со дня вступления в силу настоящего постановления путем составления акта контрольного (надзорного) мероприятия, проверки с внесением контрольным (надзорным) органом, органом контроля в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, Единый реестр проверок соответствующих сведений.
Суд округа исходил из того, что Постановление № 336 регулирует особенности проведения в 2022 году плановых контрольных (надзорных) мероприятий, плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых установлены Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» (далее – Закон № 248-ФЗ) и Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В статье 2 Закона № 248-ФЗ, определяющей сферу применения указанного нормативного акта, прямо оговорено, что его положения не применяются к организации и осуществлению контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.
Учитывая изложенное, оснований для удовлетворения требований, заявленных сетевой организацией, о признании незаконным и отмене постановления антимонопольного органа, в том числе и по основаниям нарушения процедуры проведения контрольных мероприятий, у судов не имелось (Постановление от 14.10.2022 № Ф03 – 4842/2022 по делу № А51 – 6313/2022 Арбитражного суда Приморского края).