Опубликованы разъяснения Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Поволжского округа по вопросам, связанным с применением норм материального и процессуального права.
В частности, НКС высказал свою позицию по таким вопросам:
- Можно ли признать соблюденным обязательный досудебный порядок урегулирования спора, предусмотренный главой 9 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ», при несоблюдении процедуры, предусмотренной частью 1 статьи 40 указанного закона, в частности, в случае подачи обращения на бумажном носителе?
- Каковы правовые последствия несоблюдения процедуры подачи жалобы, предусмотренной частью 1 статьи 40 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ», и возможно ли обжалование по правилам главы 24 АПК РФ письма (действий должностных лиц) уполномоченного органа о возврате такой жалобы, мотивированного несоблюдением указанной процедуры?
- Является ли перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы, содержащийся в статье 42 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ», исчерпывающим?
Про сроки действия норм об обязательном досудебном порядке рассмотрения жалоб
На основании части 2 статьи 39 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности. Статьей 98 Закона № 248-ФЗ установлен порядок его вступления в силу, согласно которому он вступает в силу с 01.07.2021, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки вступления их в силу. В силу части 3 статьи 98 Закона № 248-ФЗ часть 2 статьи 39 данного закона вступает в силу с 01.01.2023.
Вместе с тем в соответствии с частью 13 статьи 98 Закона № 248-ФЗ и Постановлением Правительства РФ от 28.04.2021 № 663 «Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб» в отношении определенных видов федерального государственного контроля (надзора) указанный обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется уже с 01.07.2021.
Подача жалобы – только через Госуслуги
Как следует из части 3 статьи 39 Закона № 248-ФЗ, досудебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц осуществляется в соответствии с главой 9 Закона № 248-ФЗ, положение статьи 40 которой предусматривает подачу жалобы в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг, за исключением случая подачи жалобы, содержащей сведения и документы, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, которая может быть направлена без использования электронной формы.
Законом № 509-ФЗ внесены изменения в положения статей 4 – 6 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которые ранее предусматривали в качестве самостоятельного принципа возможность выбора заявителем формы обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Таким образом, в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ, с 01.01.2021 нормами федерального закона регламентирована подача жалобы на решения контрольного (надзорного) органа, действия (бездействия) его должностных лиц исключительно в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг.
В связи с этим введение обязательного досудебного обжалования осуществляется посредством информационной системы досудебного обжалования (портал Госуслуг), при этом граждане (физические лица) могут реализовать свои права с использованием структуры МФЦ либо портала Госуслуг, тем самым обеспечивается и возможность установления личности обратившегося (нетривиальная процедура).
Исключения из общего правила
Вместе с тем наличие технических проблем в портале Госуслуг или иных, не зависящих от заявителя причин, связанных с технологическим внедрением и настройками, не исключают права на обращение в письменной форме, с указанием препятствующих обстоятельств, что обеспечит предусмотренные законом гарантии участников гражданского оборота.
Следует учитывать, что положения Закона № 248-ФЗ не содержат прямого запрета на соблюдение досудебного порядка урегулирования спора путем подачи обращения на бумажном носителе, в связи с чем в исключительных случаях допускается обращение контролируемого лица в письменной форме при наличии доказательств подтверждающих объективные причины невозможности соблюдения им формы, установленной частью 1 статьи 40 Закона № 248-ФЗ. В этом случае досудебный порядок урегулирования спора также может считаться соблюденным.
Формальный подход тем более не должен допускаться в делах, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и в которых применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к тому, что его имущественное положение будет значительно ухудшено вопреки целям социального государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития граждан (постановления Конституционного Суда РФ от 12.07.2007 № 10‑П, от 13.12.2016 № 28‑П, от 10.03.2017 № 6‑П, от 11.02.2019 № 9‑П).
В статье 42 Закона № 248-ФЗ предусмотрены основания для отказа в принятии жалобы к рассмотрению, перечень которых является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Постановлением Правительства РФ от 21.04.2018 № 482 (в редакции от 15.07.2021) об утверждении Положения о государственной информационной системе «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности» (далее – Положение № 482) определены принципы функционирования пользователей и их полномочия, а также функции информационной системы. Согласно пунктам 2, 4, 6, 8 приложения к Положению № 482 подсистема досудебного обжалования обеспечивает обработку жалоб, тогда как функциями подсистемы досудебного обжалования является: присвоение в автоматизированном режиме регистрационного номера жалобе, ведение реестра жалоб, направление в автоматическом режиме запроса, получение дополнительных доказательств. Жалобы, поступающие в подсистему досудебного обжалования, проходят автоматическую форматно-логическую проверку. Пользователи подсистемы досудебного обжалования вправе использовать информацию, содержащуюся в подсистеме досудебного обжалования, исключительно в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности.
Таким образом, в рамках существующей информационной системы обеспечивается регистрация жалобы, ее движение, контроль за соблюдением правил и обеспечение процесса принятия решений. Обращение в письменной форме исключает возможность обработки и учета жалобы в рамках установленной законом подсистемы досудебного обжалования и процедуры в целом. В этой связи нарушение формы или способа подачи жалобы не является основанием для принятия решения об отказе в рассмотрении жалобы, поскольку такая жалоба не считается поданной, и с учетом установленного Положением № 482 порядка обращения, она не подлежит рассмотрению. Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, не подлежит оспариванию письмо уполномоченного государственного (муниципального) органа, если сведения в нем носят информационный характер, а также в случае, если оно не является ни решением, ни действием, влекущим негативные последствия для заявителя, подлежащим оспариванию в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку не содержит каких-либо властных и распорядительных для заявителя указаний, не возлагает на него никаких обязанностей и не препятствуют осуществлению предпринимательской и иной экономической деятельности или каким-либо иным образом нарушают его права и законные интересы.
Применительно к указанной правовой квалификации решение уполномоченного органа, оформленное письмом о возврате такой жалобы, в том числе вследствие невозможности ее рассмотрения, в связи с нарушением заявителем установленной законом процедуры для ее подачи, препятствует контролируемому лицу в реализации права на оспаривание основного решения надзорного органа в судебном порядке, в силу обязательного соблюдения досудебной процедуры. С учетом изложенного письмо контролирующего органа о возврате жалобы, поданной с нарушением установленного законом порядка, может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.