Предостережение о недопустимости нарушения закона регулируется статьей 25.1 Закона о прокуратуре:
«В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам… предостережение о недопустимости нарушения закона».
Опубликовано 23.02.2023. Обновлено 01.11.2023
Важные подробности про объявление предостережений содержатся в старинном указании Генпрокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».
Они действительно важные, и их несоблюдение может повлечь признание предостережения незаконным.
На что указано прокурорским работникам:
- Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.
- Предостережение о недопустимости нарушения закона применять только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам.
- Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.
- Предостережение должностному лицу объявлять под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.
То, что предостережение можно обжаловать в суде, написано в Указании, а также в кассационном определении СКАД Верховного Суда РФ от 09.10.2019 № 8‑КА19 – 9.
В том деле газовики оспаривали предостережение о недопустимости ограничения подачи газа за долги.
Апелляционный суд прекратил производство по делу, указав, что «предостережение по своей сути является превентивной мерой и выносится с целью предостеречь должностное лицо от возможного в будущем нарушения закона, указать на недопустимость такого нарушения, не содержит каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих гражданские права и охраняемые законом интересы административного истца в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и не создает препятствий в такой деятельности, которую следует осуществлять с учетом законодательства РФ и предусмотренных в нем ограничений, не возлагает на административного истца какой-либо конкретной обязанности, а лишь содержит разъяснение о возможном привлечении к предусмотренной законом ответственности в случае нарушения закона».
Однако Верховный Суд РФ с таким обоснованием не согласился и указал, что предостережение является мерой прокурорского реагирования, невыполнение требований которого может повлечь для административного истца негативные юридические последствия.
Предостережения – редкая мера реагирования
Для показателей часто объявляются «массовые» предостережения – о необходимости борьбы с гололедом или сосульками. В конце марта могут объявить предостережения о том, что в ГИС ЖКХ должен быть размещен годовой отчет, а копия реестра членов ТСЖ направлена в орган жилищного надзора.
Редкость предостережений обусловлена тем, что они объявляются при наличии сведений о готовящихся нарушениях. А в прокуратуру обычно жалуются уже по факту свершившихся нарушений закона, что предполагает внесение представления.
Еще перед объявлением предостережения прокуратура должна получить письменные объяснения от руководителя УО или ТСЖ. И мало кто из них готов сказать: «да, мы планируем нарушить закон». Поэтому при взятии объяснений прокуратуре приходится либо по-человечески договариваться, либо выспрашивать исподволь, чтобы должностное лицо не поняло, какое «готовящееся» нарушение на него планируют повесить.
Для предостережений неплохо подходят постоянные изменения в законодательстве, которые УО и ТСЖ не всегда готовы исполнять сразу (либо не знают о них). Например, с точки зрения прокуратуры довольно вкусным должен выглядеть закон о внесении изменений в закон о газоснабжении, предусматривающий не только заключение договоров с газовиками, но и приведение договоров управления и уставов в соответствие с измененяемым законодательством.
Судебная практика – в пользу прокуратуры
Кассационное определение Второго КСОЮ № 88А-9232/2020 из Ярославля
После того, как Верховный Суд РФ направил указанное выше дело на новое рассмотрение, суды отказались признать предостережение о недопустимости ограничения подачи газа незаконным:
«С учетом указанных результатов проверки, дававших основание прокурору полагать, что ООО «Газпром межрегионгаз Ярославль» может быть произведено прекращение подачи газа названным теплоснабжающим организациям, без заключения договоров поставки газа, обеспечивающих бесперебойное ресурсоснабжение абонентов, не имеющих задолженности, суды нижестоящих судебных инстанций пришли к выводам о том, что и.о. прокурора г. Ярославля правомерно было выдано оспариваемое предостережение, в целях недопущения ООО «Газпром межригионгаз Ярославль» нарушений действующего законодательства, в результате которого возможно нарушение прав граждан – потребителей коммунальной услуги горячего водоснабжения».
К аналогичному выводу суды пришли и в другом деле, которое завершилось Кассационным определением Второго КСОЮ № 88а-22644/2020 (тоже спор с газовиками по поводу отключения газа на котельные за долги).
Суд признал обоснованным предостережение прокуратуры Калининского района г. Уфы о недопустимости нарушений при установке и обслуживании запорно-переговорного оборудования.
В прокуратуру Калининского района г. Уфы пожаловались руководители ООО “Строй домофоны Уфа” и ООО ПК “Сигнал” на то, что АО «Уфанет» выламывает их оборудование и монтируют на его месте своё.
В двух МКД в Уфе были установлены домофоны, которые обслуживались ООО «Строй Домофоны Уфа», ООО ПК «Сигнал» по прямым договорам с собственниками помещений.
В 2021 году АО “Уфанет” уведомило УО о необходимости демонтировать ранее установленное оборудование ООО “Строй Домофоны Уфа”, ООО ПК “Сигнал” в связи с принятым решением собственников МКД о заключении договора с АО «Уфанет».
Далее АО “Уфанет” без извещения ООО ПК “Сигнал” и ООО “Строй Домофоны Уфа” демонтировало оборудование и передало его третьим лицам, не выяснив, кому принадлежит это оборудование.
Прокуратура выяснила, что несколько подписей в протоколах ОСС о заключении с АО “Уфанет” договора об оказании услуг по техническому обслуживанию замочно-переговорных устройств были подделаны.
По материалам прокурорской проверки ОП № 2 УМВД России по г. Уфа возбуждены уголовные дела по ч.ч. 1, 5 ст. 327 УК РФ (подделка, изготовление или оборот поддельных документов).
Прокуратура пришла к выводу, что правовых оснований для демонтажа оборудования ООО “Строй Домофоны Уфа”, ООО ПК “Сигнал” и установки своего оборудования у АО “Уфанет” не имелось.
По итогам проверки прокурор объявил директору АО “Уфанет” предостережение. В предостережении указывалось на недопустимость установки запорно-переговорного оборудования (ЗПО) и его обслуживания без законного решения ОСС и заключения договора с собственниками.
АО “Уфанет” не согласилось с предостережением и обратилось в суд за признанием его незаконным.
Суд отказал в удовлетворении требований общества.
Суд отметил, что “предостережение вынесено в целях профилактики нарушений обязательных требований, носит предупредительный (профилактический) характер о недопустимости нарушений обязательных требований законодательства, и само по себе не может нарушать права заявителя”.
Директор общества пытался обжаловать решение суда в апелляционной инстанции. Он полагал, что требование о недопустимости установки ЗПО и его обслуживание без договора с собственниками является вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность, поскольку установка и обслуживание оборудования может быть не только в рамках договорных отношений с собственниками, но и по договору с УО.
Но суд отклонил этот довод (дело № А07 – 10838/2022):
“Как уже было отмечено выше, оспариваемое предостережение прокуратуры не содержит каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, для заявителя, является одной из форм осуществления прокурорского надзора, мерой профилактического воздействия, вынесено для предупреждения возможных неблагоприятных последствий, носит предупредительный (профилактический) характер о недопустимости нарушений обязательных требований законодательства, не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей и не создает иных препятствий для деятельности общества.
Само по себе предостережение от 17.02.2022, вынесенное в порядке ст. 25.1 Закона о прокуратуре должностному лицу не несет юридических последствий для директора АО «Уфанет» до тех пор, пока им не будет совершено правонарушение, установление в предостережении”.
Судебная практика – не в пользу прокуратуры
Кассационное определение Шестого КСОЮ № 88а-2418/2023
Заместитель прокурора Октябрьского района города Уфы объявило предостережение директору АО «Уфанет» – в части недопустимости установки запорно-переговорного оборудования и его обслуживания в многоквартирном доме без соответствующего решения собственников.
Суд признал предостережение незаконным:
- Общим собранием собственников решено поручить управляющей организации заключить договор на установку видеодомофона и оказание соответствующих услуг.
- Во исполнение решения общего собрания советом дома директору ООО «Строй М. Д.» направлено письмо о принятом решении о заключении договора на установку и обслуживание ЗПУ с иной организацией, а именно с АО «Уфанет».
- Ссылка в предостережении на то, что на общем собрании вопрос о заключении договора именно с АО «Уфанет» не решался, не свидетельствует о противоправности действий АО «Уфанет», поскольку, как указано выше, общим собранием вопрос о конкретной компании, с которой необходимо заключить договор, отнесен к компетенции совета МКД, заключить договор с соответствующей организацией поручено управляющей компании.
Кроме того, прокуратура почему-то не взяла объяснений у директора АО «Уфанет».
Апелляционное определение Свердловского областного суда № 33а-13222/2019
Прокуратура г. Первоуральска решила, что ООО «Даниловское» в лице директора, обладая информацией о наличии у должника заболевания, требующего использования электрического прибора, планирует приостановить подачу потребителю электрической энергии на длительный период.
В связи с этим директору было направлено предостережение (не объявлено лично).
Суд признал его незаконным:
«оспариваемое предостережение вынесено формально, в нем не указаны нормы законодательства, которые, по мнению заместителя прокурора города, могут быть нарушены действиями ООО «Даниловское», предостережение является немотивированным, в нем не содержится указаний на необходимость совершения определенных действий, на сроки их совершения».
Кассационное определение Третьего КСОЮ № 88а-5268/2022
Суды признали незаконным предостережение заместителя Тихвинского городского прокурора, вынесенное в адрес генерального директора ООО «Газпром Межрегионгаз Санкт-Петербург».
Предостережение было объявлено из-за угроз газовиков оставить без газа котельную.
Что не понравилось суду:
- В своем предостережении прокурор указал на недопустимость нарушения закона в связи с направлением ООО «Газпром межрегионгаз ФИО5» уведомления об оплате задолженности с возможностью приостановления поставки газа на котельную. Однако, как следует из уведомления, которое было положено в основу данного предостережения, ООО «Газпром межрегионгаз» ставился вопрос об оплате задолженности и об отключении газового оборудования, а не о приостановлении поставки газа.
- Уведомление об ограничении поставки газа было направлено позднее, что не нашло отражения в предостережении. Кроме того, нормами действующего законодательства поставщику газа предоставлено право на введение ограничения поставки газа, но не на прекращение поставки газа. Вместе с чем предостережение в резолютивной части содержит также предупреждение в адрес генерального директора ООО «Газпром межрегионгаз» о недопустимости нарушений требований федерального законодательства, при этом не указано на то, при какой ситуации генеральным директором будет допущено нарушение федерального законодательства и о каком федеральном законе идет речь.
- Генеральный директор как должностное лицо ООО «Газпром межрегионгаз» не является лицом, к чьи полномочиям относится или в результате действий которого может быть произведено приостановление или прекращение поставки газа в Тихвинском муниципальном районе, такие решения вправе принимать заместитель начальника абонентского отдела и/или заместитель генерального директора по работе с социально значимой категорией потребителей, о чем прокуратуре было известно.
- Оспариваемое предостережение было вручено не должностному лицу, в адрес которого оно было вынесено, а другому работнику.
➜ Какие суды по ЖКХ прокуратура проигрывает
➜ Обращение прокуратуры в суд с исками в сфере ЖКХ
➜ Как УК или ТСЖ избежать ответственности по 17.7 КоАП РФ
➜ Незаконные представления прокурора в сфере ЖКХ
➜ Неудачи прокуратуры при привлечении УК и ТСЖ к административной ответственности
➜ Уголовная ответственность руководителя УК или ТСЖ по инициативе прокуратуры
Подписаться на Telegram-канал «Проверки прокуратуры в сфере ЖКХ»